Félix Bautista
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El progreso económico y social de las naciones es directamente proporcional al desarrollo institucional. Los países que han alcanzado altos niveles de progreso y bienestar, lo han logrado en base a procedimientos bien definidos. De ahí la importancia de fortalecer la aplicación del imperio de la ley.
En los países democráticos, la formación y efecto de las leyes vincula a los poderes legislativo y ejecutivo.
El debate generado en torno a las observaciones realizadas por el Poder Ejecutivo al Código Penal de la República Dominicana ha dejado muchas inquietudes y posiciones encontradas.
El proceso formal de elaboración de las leyes le compete exclusivamente al Congreso Nacional y se inicia con el derecho de iniciativa legislativa que ostentan los sujetos legitimados constitucionalmente.
Una vez aprobadas las leyes del Congreso se remiten al Poder Ejecutivo para fines de promulgación (acto administrativo que las perfecciona) y publicación (acto administrativo que las hace efectivas y vigentes.)
En caso de promulgación, las leyes se insertan en el orden jurídico de la nación, son obligatorias y de observancia general.
En caso contrario, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de observarlas, devolviendo la ley a la cámara remitente, cuestionando la ley integra o parte de la misma con razones justificadas.
Esta potestad de observar del Ejecutivo es un acto propio de los regímenes presidencialistas y se fundamenta en el sistema de controles recíprocos y en la separación de funciones.
La Constitución establece en los Arts. 101 y 102 el procedimiento y los efectos del ejercicio de esta prerrogativa presidencial en la formación de las leyes de la nación.
De manera puntual, el Art. 102, consigna los plazos y el procedimiento, con la novedad de que “El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones indicando los artículos sobre los cuales recaen y motivando las razones de la observación”, lo cual implica que antes de la Constitución de 2010, el Poder Ejecutivo solo observaba, sin necesidad de “motivar o argumentar” su decisión.
¿Cuáles podrían ser esas motivaciones? El Poder Ejecutivo puede cuestionar el texto observado si entiende que tiene disposiciones que podrían ser reputadas inconstitucionales, si no es oportuna su implementación, si el texto esta desvinculado con sus metas de desarrollo conforme políticas públicas diseñadas, la falta de presupuesto para aplicarla o simplemente tienen otras interpretaciones distintas a las realizadas por el legislador.
A partir de un análisis de 360 leyes observadas y devueltas al Congreso de Perú, en el periodo 1995-2003, una parte de la doctrina constitucional ha clasificado las observaciones presidenciales de acuerdo al “argumento” en que se fundamenta la observación del Poder Ejecutivo, de la siguiente naturaleza: legales, políticas, constitucionales, procedimentales y de técnica legislativa.
Retomando el texto constitucional dominicano, las observaciones del Poder Ejecutivo son un acto de contrapeso político respecto del Poder Legislativo.
Durante el proceso de conocimiento de una ley observada, la Constitución indica que el Congreso puede hacer dos cosas: Insiste en la ley, tal como se le remitió al Poder Ejecutivo, con una votación de las 2/3 de los presentes y envía la Ley nuevamente al Poder ejecutivo, quien está en la obligación de promulgarla y publicarla para convertirla en ley de la nación; o acoge las observaciones (allanamiento) por valorarlas como procedentes y ajustadas al derecho y las acoge con una mayoría simple, es decir, la mitad más uno de los presentes.
No obstante, hay muchos temas pendientes que ameritan atención y responsabilidad desde el Congreso de la Republica, ante las interpretaciones que provoca el texto constitucional, en lo relativo a las observaciones del Poder Ejecutivo.
En cuanto al procedimiento adoptado por la Cámara de Diputados se han cuestionado varios aspectos fundamentales y que se relacionan con los temas siguientes: ¿Es obligatorio que el Poder Ejecutivo, al momento de observar, remita adjunto los textos alternativos de los artículos objetados?. ¿Es necesaria una mayoría calificada para conocer las observaciones cuando se trate de leyes reputadas orgánicas?. ¿Es necesario que ambas cámaras legislativas conozcan las observaciones del Poder Ejecutivo? ¿Tienen las cámaras la facultad de ir más allá de lo que puntualmente ha observado el Poder Ejecutivo?
En cuanto a la obligatoriedad o no del Poder Ejecutivo de remitir textos alternativos de los artículos observados, me permito exponer lo siguiente:
En primer orden, al tenor de lo dispuesto en el Art. 101, y bajo una interpretación literal, el Poder Ejecutivo no está en la obligación de enviar un texto alternativo para el artículo (s) observado (s). Sin embargo, en términos generales, interpretar significa conocer la esencia de algo para llegar a su contenido. La dinámica normativa de la Constitución, hoy día, admite diversos métodos para entender el contenido de sus normas, principios y valores.
Veamos, dentro de este contexto, el siguiente ejemplo.
Cuando el Presidente Fernández impulso la reforma constitucional de 2010, no estaba obligado a mandar un proyecto de ley de reforma del Texto Sustantivo. Si se hubiese realizado una interpretación literal del texto, solo le correspondía enviar un proyecto de ley que declarara la necesidad de la reforma constitucional, el objeto de la modificación, los artículos a revisar y la apertura de la Asamblea Revisora. No obstante, dado el hecho de que pretendía una reforma integral y con temas profundamente delicados y de naturaleza compleja, adjunto a la propuesta de reforma, remitió al Congreso un modelo de texto para que sirviera de base a la discusión de la modificación de la Constitución como en efecto así se hizo. No era obligatorio, pero era lo prudente.
En el caso de las observaciones que hace el poder Ejecutivo asumo que debe adoptarse el mismo procedimiento.
Las observaciones presidenciales son una figura jurídica enmarcada dentro del derecho constitucional y funciona como un mecanismo de control de poderes. Es de gran trascendencia unificar y consolidar criterios en cuanto a su naturaleza y procedimiento.
Siempre he sostenido que aun cuando no me considero un experto constitucional, mi condición de legislador me obliga a profundizar en estos importantes aspectos. En próximas entregas, trataremos las demás interrogantes.
