Julio César Santana
En todas las asuntos relacionados con la funcionalidad de una infraestructura de la calidad, es muy importante la disponibilidad de un Centro de Información y Asistencia, cuestión prevista en el Artículo 10 del Acuerdo OTC.
La finalidad de este Centro es proveer a los agentes del mercado, a los socios comerciales y cualquier otra parte interesada información sobre:
“Los Reglamentos Técnicos que hayan adoptado o proyecten adoptar dentro de su territorio las instituciones del gobierno central, las instituciones públicas locales, las instituciones no gubernamentales legalmente habilitadas para hacer aplicar un Reglamento Técnico o las instituciones regionales con actividades de Normalización de las que aquellas instituciones sean miembros o participantes.
“Las Normas que hayan adoptado o proyecten adoptar dentro de su territorio las instituciones del gobierno central, las instituciones públicas locales o las instituciones regionales con actividades de Normalización de las que aquellas instituciones sean miembros o participantes.
“Los procedimientos de evaluación de la conformidad existentes o en proyecto que sean aplicados dentro de su territorio por instituciones del gobierno central, instituciones públicas locales o instituciones no gubernamentales legalmente habilitadas para hacer aplicar un Reglamento Técnico, o por instituciones regionales de las que aquellas instituciones sean miembros o participantes;
“La condición de integrante o participante del Miembro, o de las instituciones del gobierno central o las instituciones públicas locales competentes dentro de su territorio, en instituciones internacionales y regionales con actividades de Normalización y en sistemas de evaluación de la conformidad, así como en acuerdos bilaterales y multilaterales dentro del alcance del presente Acuerdo; dicho servicio también podrá facilitar la información que razonablemente pueda esperarse sobre las disposiciones de esos sistemas y acuerdos” (OMC. Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Ob. cit.).
La Ley 112-12, en su Artículo 59, atiende este compromiso multilateral al crear el Centro Dominicano de Información sobre Reglamentación Técnica y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad (CEDIRET), como parte de la estructura organizativa del INDOCAL. Los alcances de este Centro van más allá de los previstos en el Acuerdo OTC.
Veamos:
“Artículo 59.- Del Centro Dominicano de Información sobre Reglamentación Técnica y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad (CEDIRET). Se crea el Centro Nacional de Información sobre Reglamentación Técnica y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad, el cual será parte de la estructura organizativa del INDOCAL. El CEDIRET tiene como finalidad facilitar, de manera ágil y oportuna, información a los agentes del mercado en las materias de normalización, metrología, reglamentación técnica, acreditación, certificaciones emitidas, procedimientos de evaluación de la conformidad, registros de productores, importadores y de organismos nacionales y extranjeros relacionados con las distintas áreas de trabajo del SIDOCAL. El CEDIRET es un Centro de Información Especializada, un banco de datos que supone el uso de tecnologías de la información y recursos digitales de avanzada”.
A los fines mencionados en el Artículo que precede, quedan obligados a notificar y suministrar la información pertinente a dicho Centro:
Las subdirecciones de Normalización y Metrología del INDOCAL.
La Comisión Técnica del Consejo Dominicano para la Calidad (CODOCA).
Los ministerios y otras instituciones con competencias en la elaboración y fiscalización de RT, administración de tratados comerciales y elaboración de procedimientos de evaluación de la conformidad.
El Ministerio de Agricultura, como Autoridad nacional de notificación y Punto de contacto en materia de MSF.
El Ministerio de Industria y Comercio, como Punto de contacto en materia de Obstáculos Técnicos al Comercio.
Los organismos u organizaciones privadas dedicadas a la evaluación de la conformidad.
El ODAC en lo que se refiere a los procedimientos de acreditación y evaluación de la conformidad, las acreditaciones otorgadas y las canceladas.
El Ministerio de Relaciones Exteriores en lo concerniente a todos los asuntos relativos a las controversias comerciales y las relaciones económicas y comerciales del país.
Las materias antes examinadas permiten concluir que el país dispone ya del marco legal necesario para iniciar el camino de la excelencia y las buenas prácticas en cuanto a salvaguardar los Objetivos Legítimos del Estado; en otras palabras, se cuenta ahora con un contexto legal cualitativamente nuevo que favorece la compatibilidad, efectividad, eficiencia, eficacia y armonización en el ámbito de la reglamentación ministerial.
La armonización de normas es un tema recurrente en los eventos internacionales de comercio y en las actividades de los organismos regionales e internacionales de normalización.
Se entiende por Norma armonizada una norma sobre una misma materia aprobada por distintos organismos de normalización reconocidos con el fin de facilitar la intercambiabilidad de productos, procesos y servicios.
Las normas armonizadas promueven la comprensión mutua de los resultados de ensayos o de la información proporcionada por ellas. Ellas no siempre son idénticas (absolutamente comparables tanto en contenidos como en presentación) y pueden guardar notables diferencias en cuanto a las notas explicativas, formas de satisfacer los requisitos, preferencias sobre alternativas y variantes, y modalidades de presentación. Un caso particular, son las Normas unificadas que, al ser idénticas respecto a su esencia, no lo son en cuanto a presentación.
Se identifican distintos niveles de armonización y de situaciones en las que no puede aplicarse el término armonización. Siguiendo casi literalmente a la Guía 2 de la ISO/IEC, tenemos normas armonizadas en los siguientes niveles:
Internacionalmente: cuando lo están con una Norma internacional (por ejemplo, una Norma ISO).
Regionalmente: con una Norma regional (por ejemplo, una Norma COPANT).
Multilateralmente: cuando están armonizadas entre más de dos organismos con actividades de Normalización (INDOCAL-INTECO-UNIT-ICONTEC, por ejemplo).
Bilateralmente: entre dos organismos con actividades de Normalización (INDOCAL-INTECO, por ejemplo).
Alineada unilateralmente con otra Norma de modo que los productos, procesos, servicios, ensayos e información provistos según la primera norma cumplan los requisitos de la segunda, pero no viceversa. Una norma alineada unilateralmente no está armonizada (ni es equivalente) a la norma con la cual está alineada.
Normas comparables que son normas sobre los mismos productos, procesos o servicios aprobadas por diferentes organismos con actividades de normalización, en los que distintos requisitos se basan en las mismas características y se evalúan por los mismos métodos, lo que permite comparar sin ambigüedades las diferencias entre dichos requisitos. Las normas comparables no son normas armonizadas (o equivalentes).
La armonización de las Normas técnicas en los niveles regionales, mundiales o entre países con un comercio muy activo e importante es indispensable para suprimir los numerosos obstáculos que dificultan el intercambio comercial entre las naciones.
Lamentablemente todavía persiste, en sentido general, la situación a nivel regional en la que cada producto industrial está sujeto a normas técnicas diferentes según el país que se trate, y estas divergencias nacionales obstaculizan la libre circulación de mercancías, inclusive en los límites de las fronteras de bloques organizados de mercados, como es el caso de los agrupados bajo acuerdos de libre comercio.
En cambio, en una situación de armonización técnica, alineación o comparabilidad, se facilitaría un comercio verdaderamente más transparente, especialmente en el ámbito de los productos industriales, además de que se garantizaría un alto nivel de seguridad para los consumidores y los usuarios de esos productos.
No obstante lo señalado, es preciso tomar en consideración reflexiones de mayor alcance conceptual respecto al tema de la armonización; así como, a los acuerdos de reconocimiento mutuo relacionados. En este sentido, resulta interesante la siguiente explicación de la OMC en su Informe 2005 que, aunque relativamente “viejo”, conserva toda su frescura en este aspecto:
“Se suele considerar que la armonización y el reconocimiento mutuo son pasos hacia un comercio más libre. Sin embargo, la teoría económica no permite determinar con precisión cuál de las dos opciones fomenta más el comercio. La ventaja de la armonización es que los productos producidos en distintos países son homogéneos y por lo tanto se pueden sustituir mejor desde el punto de vista de los productores y consumidores.
“A su vez, esto puede facilitar el comercio al reforzar la confianza en la calidad de los productos importados y al aumentar la compatibilidad con los productos producidos en el país. También es probable que un mayor grado de homogeneidad de los productos dé lugar a una competencia más intensa. Por otra parte, la armonización impone un costo en cuanto a la reducción de la variedad. En la medida en que la demanda de productos extranjeros viene determinada por el deseo de variedad, un grado menor de diferenciación de los productos dificultaría el comercio.
“Salvo que las preferencias de los consumidores se inclinen por una especificación nacional, otra posible ventaja del reconocimiento mutuo es que permite que las empresas elijan una Norma y vendan en todo el mercado regional sin nuevos costos. La armonización con una Norma específica, en cambio, puede suponer un mayor costo de cumplimiento para las empresas de determinados países, erigiendo así, efectivamente un obstáculo al comercio” (Ver: OMC. Informe Mundial 2005. Ob. Cit.).
PRINCIPIOS Y BENEFICIOS DE LOS ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO
PRINCIPIOS:
1. Facilitar el comercio sin afectar la protección de la salud y la seguridad del consumidor y del ambiente.
2. Mantener los respectivos sistemas y requisitos sin cambiar y ni tener que armonizarlos.
3. Ser negociables entre Partes cuyos sistemas no sean totalmente diferentes.
4. Reconocer la competencia de la otra parte, basado en su capacidad técnica para ensayar y certificar los productos de acuerdo a la legislación de la otra Parte.
5. Crear confianza entre las autoridades reguladoras y los organismos de la evaluación de la conformidad y permitir compartir su trabajo.
6. Mejorar la cooperación regulatoria en los sectores involucrados.
BENEFICIOS:
1. Reducir los costes y demoras asociadas a la obtención de certificaciones de productos.
2. Evitar la duplicación de procedimientos de evaluación de la conformidad.
3. Evitar la incertidumbre existente en la obtención de certificaciones en el tercer país.
4. Permitir que la evaluación de la conformidad sea realizada en el país del exportador.
Estos beneficios adquieren mayor importancia cuanto mayor es la distancia al mercado.
Fuente: Elaborado con información de: Boletín Económico de Información Comercial Española (IEC). Acuerdo de Reconocimiento Mutuo y Facilitación del Comercio. Boletín Económico de ICE n° 2670, del 6 al 12 de noviembre de 2000. Ob. Cit.
Por tanto, y ante la falta de estudios empíricos convincentes y la complejidad del tema, se considera, en general, que las normas armonizadas facilitan el comercio, a pesar del probable impacto negativo en la variedad de los productos. Sin dudas, desde la perspectiva de la armonización, sería conveniente profundizar en ciertos aspectos decisivos de las normas voluntarias, tales como su función para superar deficiencias del mercado y sus efectos en los costos de cumplimiento, la complejidad técnica y la innovación, los cuales, como apunta la OMC, pueden afectar al comercio de forma significativa.
No obstante lo anterior, la adopción de normas comunes y la priorización política de la normalización pueden impactar positivamente el comercio:
“Un hallazgo importante es que la adopción de Normas (y por tanto, la priorización política de la Normalización, JS) “…puede aumentar el comercio. Se ha estimado que un aumento del 10 por ciento del número de normas comunes aumenta el comercio bilateral en un 3 por ciento” (OMC. Informe Mundial 2005. Ob. Cit.).
Por tanto, los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM), cuyos pilares fundamentales son las Normas y los Reglamentos Técnicos, pueden fomentar el comercio internacional.
El reconocimiento mutuo es el resultado de un proceso de evaluación que lleva a cabo uno o más países a los fines de convenir que la estructura de normas, reglamentos y procedimientos de evaluación de la conformidad es tal que permite la libre comercialización de productos entre ellos, habida cuenta del convencimiento sobre la existencia de capacidad técnica nacional sobre estos temas.
Estos acuerdos se basan en la confianza en las técnicas de evaluación de la conformidad, tales como los ensayos, calibraciones, certificaciones, inspecciones, auditorias, evaluaciones, etc. Un ARM de amplio alcance generalmente abarca todas las actividades que definen la funcionalidad de una infraestructura de la calidad, a saber: Metrología, Normalización y Acreditación.
El éxito de estos acuerdos reside en las equivalencias de las posiciones de las partes respecto al nivel adecuado de protección contra productos de calidad dudosa o que representen riesgos para la salud o el medioambiente; así como, en relación con las prácticas engañosas en perjuicio de los consumidores.
Lo fundamental, a nuestro entender, es la disponibilidad de capacidades técnicas acreditadas bajo el cumplimiento de normas, directrices y recomendaciones internacionales. Por tanto, la viabilidad de la armonización, de los ARM o de la equivalencia, como instrumentos de facilitación del comercio internacional, está sujeta al mayor o menor nivel de preeminencia de los factores señalados, sin perder de vista la tradición de comercio y su volumen, además del grado de coincidencia de los intereses políticos actuantes.
María A. Larach de la CEPAL, en un estudio sobre el Acuerdo para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, ofrece una explicación interesante al respecto en los siguientes términos:
“A los países en desarrollo les preocupa que sus intereses no estén suficientemente considerados en las instituciones encargadas de la Normalización. Estos países, y principalmente aquellos menos adelantados (PMA), argumentan que existen naciones cuyos estándares sanitarios y fitosanitarios son más exigentes de lo necesario como consecuencia de la activa participación de grupos civiles interesados en el tema de la salud.
“Supongamos que el país A, deseoso de proteger su medioambiente de elevados niveles de emisiones de los vehículos automóviles, exige que los coches vayan equipados con un catalizador. En el país B se logra el mismo objetivo mediante la utilización de motores diésel en los automóviles. Como los intereses ambientales son idénticos en ambos países -reducir los niveles de contaminantes de la atmósfera- A y B pueden convenir en que sus reglamentos técnicos son en lo esencial equivalentes. De esta manera, si los fabricantes de automóviles del país A desean exportar al país B no se verán obligados a satisfacer la prescripción del país B relativa a los motores diésel, y viceversa. Ello eliminará los costos de adaptar las instalaciones de producción para cumplir los reglamentos extranjeros”.
Fuente: OMC. Obstáculos Técnicos al Comercio. Informes Técnicos. Página Web de la OMC.
El problema es hacia dónde se pretende llegar con la armonización. Por una parte, la armonización hacia los estándares de los países más avanzados significa un costo muy elevado para los países en desarrollo. En contraposición, en los países industrializados los consumidores temen que se logre una armonización hacia un denominador común muy bajo (FAO, 1999b)”: (Ver: CEPAL. Serie Comercio Internacional 39. María A. Larach. El Acuerdo sobre la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias: contenido y alcance para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 2003).
En otras palabras: avanzar hacia los estándares de las naciones más desarrolladas, cuyo cumplimiento comúnmente exige conocimientos muy especializados y ensayos y tecnologías todavía inalcanzables para la mayoría de nuestros países, supone un costo que políticamente no se está en disposición de asumir (no por falta de recursos en muchos casos, sino por la ignorancia que prima alrededor del tema en cuestión) o no se tiene la posibilidad real, en algunos casos, de hacerlo; avanzar hacia un camino intermedio, buscando un denominador común que mitigue la severidad del acceso a esos estándares y permita ciertos niveles de armonización, supone colocarse por debajo de las exigencias y las expectativas de los consumidores de los países desarrollados, los cuales por ser, en general, más educados, son también más exigentes en muchas vertientes.
Son también relevantes los comentarios de consultores de la OMC sobre el tema partiendo del estudio de 12 casos seleccionados. Estos expertos destacan tres áreas importantes:
Limitaciones de Recursos Humanos y Financieros: “Los recursos humanos y financieros de los países en desarrollo son extremadamente limitados, si se comparan con los requisitos para cumplir sus obligaciones y para obtener ventaja plena de sus derechos dentro del Acuerdo sobre MSF. Estas restricciones también limitan su capacidad para participar eficazmente en la elaboración de Normas internacionales. En consecuencia, surgen inquietudes acerca del grado en que las Normas internacionales tienen en cuenta apropiadamente las necesidades y las circunstancias especiales de los países en desarrollo”.
Condiciones de Acceso: Tendencia de algunos países desarrollados de fijar “…condiciones de acceso más estrictas que las de las Normas internacionales imperantes, y a variar los requisitos con el tiempo, de manera que se incrementa la dificultad de los países en desarrollo para cumplir las condiciones de acceso”. Estas dificultades se han manifestado en países de la Unión Europea, donde han surgido las denominadas «Normas privadas», que con el razonamiento de la protección legítima de sus fronteras, ponen en vigor Normas que van más allá de los requisitos aprobados en la Normalización internacional, con las consabidas dificultades para que los países menos desarrollados accedan a su cumplimiento, y, por tanto, a los espacios de mercado que esos documentos representan. Tales dificultades se acrecientan cuando se estima que hay “riesgos considerables para la seguridad alimentaria asociados con las importaciones”.
“Las estructuras administrativas y sistemas jurídicos de los países en desarrollo pueden imponer restricciones adicionales sobre su capacidad para cumplir con las medidas de MSF y OTC de los países desarrollados” (Centro de Comercio Internacional. UNCTAD/OMC. Influir en las Normas Internacionales y Cumplirlas. Desafíos para los Países en Desarrollo. Commonwealth Secretariat. Volumen 1, Ginebra 2003).
No debemos perder de vista que la débil y poco efectiva participación de los países en desarrollo en los procesos mundiales donde se desarrollan las normas industriales, así como nuevas tecnologías e innovaciones, se debe también, en medida no despreciable, al escaso y a veces ausente interés político de los círculos gobernantes en el desarrollo y modernización de sus organizaciones de normalización y, en general, de sus infraestructuras de la calidad y competencias técnicas asociadas.
Este desinterés es negativamente retroalimentado por las posiciones neutrales o de indiferencia del sector privado en cuanto a la creación de la capacidad técnica nacional en el ámbito de los componentes de la “caja de herramientas” de evaluación de la conformidad.
Los estudios citados se enfocan en el Acuerdo sobre la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), área donde se presentan los mayores problemas, aunque, en gran medida, sus conclusiones son igualmente válidas respecto al cumplimiento de las obligaciones en las materias que trata el Acuerdo de OTC.
Está fuera de toda discusión, como se ha señalado, que la aplicación de normas en común entre diferentes países supone el cumplimiento de las prescripciones nacionales respecto a la protección de la salud del consumidor (calidad e inocuidad) y la defensa contra todo tipo de prácticas engañosas o fraudulentas.
Todo país tiene el derecho soberano, como lo permite el mismo Acuerdo MSF, de determinar el grado de protección de la salud que las normas alimentarias deben proporcionar a sus poblaciones, y ese grado puede variar de un país a otro. De hecho, existe una gran diversidad de pautas alimentarias y circunstancias en que los alimentos se manipulan y consumen.
El gran mérito del CODEX Alimentarius es que ha logrado, moviéndose en esa inmensa multiplicidad de situaciones, elaborar normas alimentarias internacionales que pueden ser -y que de hecho son- las referencias normativas fundamentales para la armonización. Una parte de ellas, las que conciernen a los riesgos para la salud, son una excelente base para los procesos de armonización en la medida en que reflejan unos conocimientos científicos consolidados, comprobados y reconocidos internacionalmente.
Además, las Normas CODEX responden a un amplio consenso internacional sobre la metodología para elaborar Normas sobre la base de datos científicos e información técnica. Tanto la búsqueda de los procedimientos para lograr el consenso como el consenso mismo sobre los resultados, son méritos del trabajo de esta formidable organización internacional ampliamente conocidos (Ver: Gascoine, Digby. Servicio Australiano de Cuarentena e Inspección. Canberra, Australia. Armonización, Reconocimiento Mutuo y Equivalencia: ¿Qué puede lograrse y de qué modo? Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a partir del año 2000: Decisiones basadas en Criterios Científicos. Armonización, Equivalencia y Reconocimiento Mutuo. Melbourne, Australia, 11-15 de octubre de 1999. Mimeo).
A pesar de las dificultades señaladas y dadas las incuestionables ventajas de la armonización, algunos bloques de países han avanzado en la propuesta de importantes iniciativas encaminadas a establecer equivalencias entre los documentos normativos en general.
En particular es interesante el llamado Nuevo Enfoque de Armonización Técnica de la UE (Resolución del Consejo 85/C 136/01, de 7 de mayo de 1985) que pretende refundir la armonización técnica en la Unión Europea (UE) sobre una nueva base, limitándose a armonizar exclusivamente las exigencias esenciales de los productos y aplicando la «referencia a las Normas» y el principio de “reconocimiento recíproco”, para poner fin a las trabas técnicas a la libre circulación de mercancías (a los fines de reforzar esta Resolución, fue emitida la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo-con fecha de 22 de junio de 1998-, la cual establece un procedimiento de información en materia de las Normas y reglamentaciones técnicas, además de muchos otros documentos de gran interés).
En nuestra zona los esfuerzos de armonización no han faltado. Los países de MERCOSUR iniciaron este proceso en 1991 comenzando con las Normas para electrodomésticos, cables y conductores, alambres esmaltados y cintas aislantes, y siguiendo durante las últimas dos décadas con otros productos de interés para el comercio entre los países miembros.
Igualmente, los países centroamericanos han desarrollado varias iniciativas con un componente integrador en materia de normas, entre las más importantes cabe mencionar el Proyecto BID-FOMIN de Competitividad de las PYMES a través de la Normalización Técnica, en el que la antigua DIGENOR participó activamente. Otra iniciativa interesante, también auspiciada por el BID-FOMIN, fue el Proyecto Infraestructura Regional de Calidad Armonizada para mejorar el acceso a los Mercados y la Competitividad (RG-M1073), el cual, con el interés de alcanzar un alto grado de equivalencia de las funciones técnicas de una infraestructura de la calidad a escala subregional, incluía como componentes:
La creación de servicios regionales de calibración, pruebas y verificación (Metrología legal).
El establecimiento y organización de una estructura de acreditación regional.
La aplicación de Normas y reglamentos técnicos apuntando a su armonización y al logro de un mayor nivel de eficiencia y coordinación respecto a los servicios de información nacionales.
La armonización permanece hoy en las agendas de los organismos nacionales y regionales de normalización, y está presente en los programas de desarrollo financiados por la banca multilateral, siendo parte, cada vez más visible, del interés general de los gobiernos por participar en condiciones razonablemente equitativas en las estructuras mundiales donde se toman las grandes decisiones sobre los temas que aborda este trabajo.
