Opinión

En la semana del 15 al 19 de febrero estuvo de visita en el país el consultor estratégico internacional, Dr. Rafael José de Espona, quien cuenta con una vasta experiencia docente y de intervención académica en los sectores de energía, telecomunicaciones, infraestructuras, seguridad y defensa. Para aquilatar mejor la dimensión del prestigio del conferencista, debemos saber que es miembro correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España, y Vocal de la Sección de Derecho Militar, formando parte además del Consejo de Patronos del Instituto de Relaciones Internacionales y Ciencia Política de la Universidad de Vilnius, República de Lituania. El doctor Espona fue invitado por el Ministerio de Energía y Minas para dictar una conferencia magistral en Santo Domingo sobre “Seguridad Energética e Infraestructuras Críticas”, bajo la efectiva coordinación de su Viceministerio de Seguridad Energética e Infraestructura.

El concepto de Seguridad

La intervención del doctor de Espona arrojó muchas luces sobre el concepto moderno de seguridad, en general, y de seguridad energética, en particular.

Su intervención demostró lo que antes había reiterado otra connotada investigadora española en el tema, la profesora Maite J. Iturre, a saber, que la noción “…se nos presenta imposible de explicitar inequívocamente, dada la multiplicidad de interpretaciones existentes”. La conocida profesora vasca puntualiza que al añadir el adjetivo “energética” al sustantivo “seguridad” podríamos pensar en “…una mayor delimitación de la idea”, sin embargo, “…esto no resulta del todo cierto. De hecho, por debajo de este atributo laten diferentes preocupaciones que no sólo han ido variando a través del tiempo, sino que también han ido adquiriendo contornos diferentes. Por lo tanto, podemos decir que no existe una definición consensuada de la seguridad energética”.

Como resume Iturre, el término seguridad ha sido abordado por numerosas escuelas, tales como, la de Copenhague (Barry Buzan); la de perfil constructivista; los estudios de seguridad críticos (Keith Krause y Michael Williams + la Escuela Galesa); estudios de seguridad post-estructuralistas (Bradley Klein y David Campbell) y, por último, el concepto del PNUD de “Seguridad Humana” (1994), que incluye la seguridad económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política. La Seguridad Humana PNUD, siguiendo a Iturre, “pretende hacer frente a las amenazas del crecimiento poblacional, de las presiones migratorias, la degradación ambiental, el tráfico de drogas, las disparidades en las oportunidades económicas y el terrorismo internacional”. Finamente, la autora alude al surgimiento de nuevas conceptualizaciones, surgidas a partir del siniestro ataque del 11 de septiembre de 2001 a las Torres Gemelas, a las que llama “neorrealistas”.

A nosotros en particular nos resultó interesante la ampliación de la agenda de seguridad desde la perspectiva de la escuela de Copenhague, abarcando cinco áreas: la seguridad militar, política, económica, social y medioambiental”. El autor principal de esta escuela mencionado, analizados los cambios ocurridos en la seguridad europea a partir de 1990, hace evolucionar su análisis, de acuerdo con Iturre, “…hacia la idea de “seguridad social”, entendida como aquella sostenida por unidades políticas con una identidad compartida. Para ello resultó clave la idea de “segurización”, es decir, la noción de que ciertos temas pueden pasar a definirse como amenazas a la seguridad (por ejemplo, las migraciones internacionales, el tráfico de drogas, etc.) y ser incorporados a la agenda internacional, y que por ende, también pueden ser borrados de dicha agenda en función de nuevas definiciones”.

La profesora Iturre aconseja conceptualizar la seguridad incorporando: 1) los objetos de referencia; 2) los sujetos de referencia; 3) las amenazas efectivas o potenciales; 4) las motivaciones; 5) los condicionantes; 6) los instrumentos a utilizar y 7) las consecuencias. Estos elementos metodológicos deben apoyar, a su juicio, la nueva conceptualización de la seguridad energética, partiendo de los planteamientos teóricos de la Escuela de Copenhague, del constructivismo en su enfoque de “comunidades de seguridad” -la seguridad es un concepto construido por los actores de la escena internacional- y de la seguridad humana.

En resumen, vemos que desde la definición primaria de la seguridad que prioriza lo militar, el término se ha venido enriqueciendo con importantes aportes en los que figuran nuevas dimensiones y preocupaciones. Sin dudas, en los años por venir, el concepto será enriquecido desde la perspectiva del rol cada vez más preponderante del desarrollo tecnocientífico, el cual apunta a convertir la minimización de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades en las mencionadas dimensiones (incluida obviamente la militar) en una función del avance y masificación de los conocimientos humanos vanguardistas, especialmentede aquellos que se traducen en tecnologías sostenibles en materia energética.

El concepto de Seguridad Energética

Desde la posición de nuestra relativa ignorancia en lo concerniente a los temas de seguridad, creemos que el concepto que nos trae el doctor de Espona representa una significativa contribución al largo debate que ha generado su conceptualización. Como él mismo subraya en su trabajo “El Moderno Concepto Integrado de Seguridad Energética” (2013), su abordaje parte de la “…nueva concepción de la Seguridad Energética en la doctrina de la OTAN que se origina en su Concepto Estratégico de 2010, seguido de la reorganización de la ESCD (Emerging Security Challenges Division) y creación del Centro de Excelencia OTAN de Seguridad Energética en Lituania (2012)”.

Conforme con el conferencista, el concepto moderno-diríamos que sistémico-de seguridad energética, en contraposición con el clásico que hace énfasis en “en la protección física de las infraestructuras y la garantía de la continuidad del suministro” (y que sigue presente en casi todas las definiciones del término), es, en esencia, un enfoque integrado y multidimensional. En este concepto predominan los elementos funcionales sobre el físico-territorial persiguiendo “…la salvaguarda de la independencia y resiliencia, reducción de la vulnerabilidad y sensibilidad del sector energético. Conjuga los campos de la seguridad, la defensa, la economía y las relaciones internacionales, contemplando varios planos de acción sobre aspectos tangibles e inmateriales del sector energético, desde la clásica securización (“segurizar” resultaría más adecuado, JS) de instalaciones hasta la protección del goodwill empresarial (valor inmaterial, derivado de factores como la clientela, la eficiencia, la organización, el crédito, el prestigio, la experiencia etc., JS) y la gestión del conocimiento”.

De acuerdo con este planteamiento, vemos que el concepto abarca diferentes aristas dinámicas, es decir, ámbitos que evolucionan en función de intereses específicos de actores que reaccionan en un contexto donde gravitan factores endógenos y exógenos de distinta naturaleza y magnitud. En todo caso, se hace necesario subrayar, para los fines de este trabajo, que cuando hablamos de “seguridad energética” nos referimos a la “energía en general”. Por tanto, es pertinente conocer la estructura del sector, así como otros elementos y “sus condicionantes cuantitativos y cualitativos al respecto de su protección, con diferentes consecuencias dependiendo del tipo de efecto lesivo causado…”.

Así, siempre de acuerdo con el doctor de Espona, el sector energético está conformado por tres bloques de elementos, a saber: a) fuentes y recursos, que agrupa la energía atómica, la energía de origen fósil, la energía renovable y los combustibles alternativos, incluyendo en primer lugar a los biocombustibles; b) Infraestructuras, equipamientos y medios tecnológicos, y c) factores de contexto estructural, tales como el geográfico, geológico, tecnológico (know-how, las patentes y la I+D), corporativo, económico (configuración del mix, industria y cartera energética), social, jurídico y político. Conocida la composición del sector, es necesario incorporar al análisis la dinámica de los relacionamientos de los actores o grupos de interés protagonistas, las líneas de acción resultantes de los relacionamientos entre seguridad, economía y energía, y seguridad, defensa y energía.

Por tanto, desde una perspectiva tan abarcante, la seguridad energética es una cuestión de funcionalidad eficiente, confiable y competitiva de los elementos estructurales del sector, de optimización de sus relacionamientos y vínculos (incluidos los sectoriales: seguridad-defensa-economía- energía), de visión estratégica compartida entre los actores involucrados y de garantías jurídicas, políticas, sociales y ambientales. Todo ello permeado por una conducta organizada proactiva (con un potencial desarrollado de capacidades reactivas-resiliencia) y preventiva, y altamente coordinada en todos los niveles institucionales y sectoriales.

De hecho, el enfoque del doctor Espona consiste en reconsiderar analíticamente los elementos configuradores de la energía como materia de estudio en el ámbito de la seguridad, abordados a profundidad mucho antes de la publicación de su original trabajo, a saber: los recursos energéticos, el desarrollo económico y el medio ambiente (Iturre, 2008).

Desde esta perspectiva actúan y se condicionan mutuamente el crecimiento económico, la demanda de recursos energéticos, intensidad energética y su relación con diferentes variables, la presión financiera dado el carácter de commodities de los hidrocarburos, y la relación inversa entre utilización de recursos energéticos y calidad ambiental, y entre crecimiento económico y ambiente (también de relación inversa).

Seguridad Energética y Ministerio de Energía y Minas

La llegada del doctor Espona a Santo Domingo no fue motivada por el interés académico de algunos de los funcionarios del Ministerio. Desde los primeros momentos de la creación de esta importante entidad gubernamental se suscitó un intenso intercambio de pareceres y consultas en torno a la conceptualización y alcances de las atribuciones del Viceministerio de Seguridad Energética e Infraestructura.

De hecho, todas las unidades sustantivas o viceministerios tienen funciones comunes, tales como, formulación y administración de políticas y regulaciones (reglamentos, decretos, leyes, resoluciones ministeriales, normas técnicas), actividades de fiscalización o de garantía de cumplimiento del marco regulatorio, además de las de monitoreo y evaluación, y aseguramiento del suministro seguro de la energía a través de la elaboración, fomento, coordinación, implementación y evaluación de proyectos, programas y disposiciones específicas. Sin dudas, todas ellas están vinculadas con los objetivos orientados a fortalecer la seguridad energética nacional.

Por otro lado, la formulación y ejecución de la política energética nacional, que es una atribución compartida de todas esas unidades, incorpora los grandes pivotes que definen las dimensiones de la seguridad energética, a saber: seguridad y calidad del abastecimiento de la energía; cobertura de los requerimientos básicos de energía, en cantidad y calidad; explotación racional de los recursos naturales energéticos; mayor eficiencia en producción y usos; empleo de fuentes renovables o alternativas e incorporación de tecnologías limpias (ver: Olade: Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y El Caribe. Guía para la Formulación de Políticas Energéticas. Santiago de Chile, 2003). Consecuentemente, se destaca la transversalidad del concepto respecto a los compartimientos funcionales sustantivos (viceministerios, VM) del Ministerio, concretamente a cinco de ellos: energía, hidrocarburos, energía nuclear, ahorro y eficiencia energética, y seguridad e infraestructura. De aquí que una estrategia nacional de seguridad energética, de la que carecemos, debe apuntar a cuatro vectores: suministro, abastecimiento, sostenibilidad económica, sostenibilidad medioambiental y robustez del contexto jurídico e institucional. Estas dimensiones se vislumbran estrechamente interrelacionadas y sus elementos derivados, tales como innovación tecnológica, seguridad infraestructural, eficiencia energética e iniciativas vinculadas a la energía de parte del Estado, internas y externas, no pueden más que manifestarse de forma claramente transversal.

Veamos:

  • Políticas públicas y regulaciones para desarrollar fuentes y combustibles renovables alternativos (diversificación de la Matriz Energética): VM Energía, VM Hidrocarburos, VM de Energía Nuclear.
  • Políticas públicas y regulaciones para la exploración y determinación de reservas comercializables de Hidrocarburos (una vía de reducir la dependencia de combustibles fósiles importados): VM de Hidrocarburos.
  • Políticas públicas y regulaciones para el uso racional de los combustibles fósiles: VM de Hidrocarburos.
  • Políticas públicas y regulaciones para una gestión ambientalmente responsable de los recursos energéticos nacionales (renovables y no renovables) e importados (primarios y secundarios): Dirección y/o Departamento de Asuntos Ambientales + Coordinación con Ministerio de Medio Ambiente + VM de Energía + VM de Hidrocarburos.
  • Políticas públicas y reformas institucionales para promover la seguridad jurídica y mercados energéticos competitivos y eficientes: Despacho + áreas sustantivas.
  • Políticas, reglamentos, normas, leyes, decretos y acciones específicas para asegurar ahorros sustanciales de energía: VM de Ahorro Gubernamental.
  • Políticas para asegurar el acompañamiento y la integración a las mejores prácticas y tendencias energéticas regionales e internacionales: Despacho + áreas sustantivas.
  • Políticas para eliminar las barreras de entrada a los mercados, incluida las barreras de acceso a información confiable y consolidada: Despacho + áreas sustantivas.
  • Políticas, regulaciones y acciones específicas llamadas a fortalecer la seguridad y el mantenimiento de las infraestructuras energéticas nacionales, corresponden al VM de Seguridad Energética e Infraestructura en coordinación con todos los demás viceministerios.
  • Proyectos y programas para ampliar y/o modernizar las infraestructuras que requiere el desarrollo energético nacional desde la perspectiva de la seguridad nacional: VM de Seguridad Energética e Infraestructura en estrecha coordinación con el VM vinculado al tipo de infraestructura energética que se trate.

Como puede observarse, las políticas, regulaciones y otras acciones ministeriales tocan los tres ejes fundamentales señalados por el doctor Espona: fuentes y recursos energéticos; infraestructuras, equipamientos y medios técnológicos, y factores de contexto estructural. ¿Cuáles sería entonces las funciones de un viceministerio de seguridad energética dentro de un órgano que ejerce (o debe ejercer) la rectoría del sector energético nacional?

Lo primero es que la seguridad energética es uno de los componentes fundamentales de la seguridad nacional, junto a las telecomunicaciones, el transporte, la industria y la defensa nacional. De aquí que, al nivel de la Presidencia, deba existir un órgano rector de la seguridad nacional con la capacidad de articular estrategias, políticas y recomendaciones en la materia, sin autoridad de mando sobre las otras instituciones de la administración pública ni mucho menos sobre las entidades u operadores privados. Tiene la gran responsabilidad de implicar de manera activa y responsable, en coordinación con los demás actores, a la sociedad en general.

En lo respecta al componente “seguridad energética”, dado que existe un Viceministerio de Seguridad Energética e Infraestructura como uno de las unidades funcionales sustantivas del órgano rector del sector energético nacional, lo lógico, como bien recomendara el doctor Espona, es que dicho viceministerio asuma roles de coordinación en materia de seguridad energética en dos niveles: a lo interno, alineando sus iniciativas con las demás unidades vinculadas con el sector energético, antes mencionadas, y a lo externo, impulsando la colaboración privada y garantizando un alto grado de concienciación a nivel de los distintos operadores energéticos.

Sus funciones no son decorativas. Se trata de convertir al viceministerio de referencia en una especie de Centro de Seguridad Energética, con las atribuciones y alcances equivalentes del existente en la República de Lituania en el marco de la Alianza Atlántica, mencionado en reiteradas ocasiones por el doctor Espona, a saber (se reformulan algunas tareas y se añaden otras):

  • Desarrollar una labor de investigación e inteligencia energética, y de apoyo en el desarrollo de metodología y aproximación teórica para valoración de riesgos y amenazas.
  • Analizar casos específicos y lecciones aprendidas.
  • Organizar una mesa mesa de trabajo o diálogo donde participen expertos, operadores, consultores y empresarios.
  • Avanzar recomendaciones de política y dar seguimiento a la consecución de las metas contempladas en los planes sectoriales y subsectoriales de cada nivel estructural de sector energético.
  • Coordinar la elaboración de la Estrategia de Seguridad Energética Nacional.
  • Apoyar la protección de infraestructuras energéticas críticas.
  • Desarrollar, adaptar y visualizar sinergias con otros sistemas metodológicos y mecanismos de alerta temprana.
  • Evaluar las necesidades y posibles capacidades militares de apoyo requeridas para la protección de infraestructuras energéticas.
  • Incorporar la dimensión de seguridad marítima para prevenir interrupciones del suministro por mar.
  • Elaborar, en coordinación con los actores clave, planes de respuesta y planes de contingencia y protocolos metodológicos en caso de amenaza a la seguridad energética.
  • Apoyar la generación de capacidades y la concienciación (ver: Documento de opinión del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE): La Seguridad Energética en la OTAN. Octubre 2010, firmado por el doctor de Espona).

Estamos frente a un enorme desafío. Enfrentarlo con éxito dependerá en gran medida del entendimiento correcto del concepto y de su relevancia para la seguridad nacional y todos los aspectos asociados directamente con el desarrollo sostenible de la nación.

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