El gobierno dominicano tiene un problema estructural. No tiene recursos para hacer una política que combata la desigualdad extrema existente en la sociedad. Históricamente la presión fiscal sobre el PIB, es decir la cantidad de impuestos que a las distintas actividades gravables según las leyes dominicanas, ha sido muy baja. En el proyecto de presupuesto sometido por el Poder Ejecutivo al Congreso para 2015, el total de los impuestos hacen un total de 14% del PIB. ¿Esta es una presión fiscal alta, como pretenden algunos, o baja?
Veamos: la media de América Latina y El Caribe, que nuestra región de referencia, es de 20.9%, casi 21% sobre el PIB. Los países que tienen la presión fiscal más alta, son precisamente los más avanzados, como Argentina (37,3%); Brasil (36%); Uruguay (26,3%); Bolivia (26%) y finalmente, Chile y Colombia con 21%. Los países con la presión fiscal más baja, reportada por la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y El Caribe de las Naciones Unidas) son en orden, los siguientes para 2012. Primero Guatemala (12,3%) segundo, la República Dominicana (13,5%), tercero Venezuela (13,7%), cuarto El Salvador (15,7%). Hay que acotar que en Chile se realizó recientemente una reforma fiscal integral, que aportará entre un 3 y un 4% del PIB adicional en presión fiscal.
Los países ricos, miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), tienen en promedio una presión fiscal de 34,1% sobre el PIB. Entre los países del Caribe no incluidos en el informe de la CEPAL, se encuentra Barbados con una presión fiscal de 32,6%; Trinidad & Tobago con 28% y Jamaica con 27. %. Resalta también que la presión fiscal de Haití es de 9,4% del PIB. Los países más avanzados socialmente del mundo, como Noruega (43,6%), Finlandia (43,6%), Suecia (45,8%), Dinamarca (49%), Austria (43,4%) y Francia (44,6%) tienen las más elevadas presiones fiscales del mundo. Entonces puede decirse que existe a nivel mundial un axioma: a mayor presión fiscal, mayor equidad, mejores sistemas sanitarios, mejores sistemas públicos de educación gratuita, mejores sistemas de transporte y mejor nivel de vida. Los Estados Unidos, que fue sometida por las administraciones de Reagan y Bush I y II a un desmonte de la presión fiscal, tienen aún así 27% sobre el PIB.
Sin embargo, hay un elemento que escapa a este análisis. Existe un franja llamada técnicamente como “Gasto Tributario”, que a diferencia de lo que podría pensarse, no es lo que gasta con los impuestos el gobierno, sino lo contrario, lo que no cobra, regala, o exonera el Estado a sectores determinados de las leyes de impuestos y tributarias existentes. Según la definición del Ministerio de Hacienda de nuestro país “Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos”.
Hasta el año 2006, fecha en que se aprobó una nueva Ley Orgánica de Presupuesto (423-06) el monto del gasto tributario era opaco, mas bien no se sabía con precisión cuanto era. Pero a partir de entonces, la Ley de Presupuesto obliga al Ministerio de Hacienda a presentar un anexo o informe junto al presupuesto de cada año, donde se proyecte el monto de gasto tributario otorgado por el Estado a particulares. Además, la Ley que estableció la Estrategia Nacional de Desarrollo en el año 2012 (1-12) el gobierno se compromete a llevar a cabo un “Pacto Fiscal” en un plazo no mayor de 3 años, es decir a mas tardar en enero de 2015, que entre otras medidas, “consolide en un solo Título del Código Tributario los regímenes de incentivos, a los fines de establecer una política coherente y sostenible de incentivo y fomento a las actividades productivas, generar empleo decente y atraer inversión hacia actividades que aporten un mayor escalonamiento de la cadena de valor”.
Ahora bien, ¿a cuánto asciende el gasto tributario proyectado para 2015 y cuanto fue este gasto en 2014? En total se proyecta 201.750,9 millones de pesos como gasto tributario, es decir exenciones de pago, para 2015. Esto es casi la mitad de los ingresos tributarios proyectados para el próximo año, de 420.000 millones. Del total de esos 201 mil millones, que representan el 6,7% del PIB dominicano, casi la mitad, son exoneraciones del ITBIS, por un monto de RD$96.226 millones, equivalente a un 3,2% del PIB. Luego le siguen la exoneraciones del Impuesto a los Combustibles, por un valor RD$ 28.182 millones, seguido por la exoneración a Impuestos del Patrimonio (RD$ 25.408 millones), exención del Impuesto sobre la Renta (ISR) por un monto de RD$ 23.241 millones y del Arancel de Aduanas por RD$ 18.622 millones.
Entonces, el Estado dominicano, exonera o regala, a sectores específicos un monto que de no existir, elevaría la presión fiscal casi 21% del PIB, y haría menos precaria la gestión de las finanzas públicas, que es casi repartir panes y peces. Agrava más la situación, el hecho que en distintas leyes existentes, sectores o actividades específicas del Estado tienen asignados montos determinados, ya sea del PIB, o del presupuesto, lo que lleva al Estado ya sea a la impotencia o la ilegalidad de no poder cumplir dichas disposiciones. La más conocida es la Ley de Educación que asigna el 4% o el 18% del presupuesto al sector de educación básica, ya que no suma las partidas dedicadas a educación superior o vocacional. Otra ley asigna porcentajes del PIB para capitalizar el Banco Central, con porcentajes que van del 1 al 1,8% del PIB por año. La ley municipal asigna un 10% de los ingresos tributarios a los ayuntamientos. Otra ley asigna el 5% del presupuesto a la UASD. Otra asigna a la justicia casi un 1,5% del PIB. De tal manera, que la capacidad de adoptar políticas de desarrollo sin crear conflictos sociales, se ve seriamente comprometida con esta realidad legal y presupuestaria.
¿Cuáles son los sectores que más se benefician de esos montos de exenciones? En primer lugar, las exoneraciones a Personas Físicas, a través del Impuesto sobre la Renta, que significa un monto de RD$ 61.728 millones. En segundo lugar, la Zonas Francas que se benefician con exoneraciones por RD$ 37.741 millones. Los generadores eléctricos privados que gozan de exoneraciones fiscales por RD$ 22.660 millones.
¿Es posible mantener esta situación por tiempo indefinido? En nuestra opinión no. El país requiere una reforma tributaria integral, que transforme el sistema regresivo actual, en un sistema de tributación progresiva, es decir, quien más tiene más debe contribuir, y quien menos tiene menos debe contribuir. Que aplane las diferencias sociales entre el 40% más pobre y el 10% más rico. Reinventar el sistema de impuestos directos al consumo, que grava por igual a ricos, clase media y pobres. Un ejemplo es el ITBIS o el Impuesto a los Hidrocarburos. Pero resulta que quienes más beneficiados son del gasto tributario no son necesariamente los más pobres. Y la tendencia del gasto tributario es a aumentar. En 2014 ha sido de 6,6% del PIB, pero en 2015 se proyecta en 6,7% del PIB. Cuando se inició el cálculo del gasto tributario en 2007, este era de 5,4% del PIB.
La otra pregunta pertinente es ¿Es posible desmontar de un plumazo todo el gasto tributario? Creemos que no. Es necesario hacer un estudio muy detallado, con los técnicos del Ministerio de Hacienda, para saber cómo incluir este aspecto en una próxima reforma que le permita al Estado alcanzar la media latinoamericana de un presión fiscal del 21% y a la vez bajar la carga fiscal de los tres quintiles más bajos de la sociedad dominicana. Un estimado rápido nos permite afirmar que se puede bajar el gasto tributario en un 4% del PIB en un desmonte de 4 años a razón de 1% anual, lo cual junto con medidas de reformulación tributaria, como bajar el ITBIS (que debe llamarse propiamente Impuesto al Valor Agregado IVA), a un 16% e introducir otras tasas reducida (8%) e ínfimo 3%, que permita gravar todas las transacciones pero amortiguar el peso del mismo en los presupuestos de los menos pudientes.
De lo contrario, el Estado dominicano se quedará sin instrumentos de desarrollo y estará con la daga pendiente sobre su cabeza del déficit fiscal descontrolado, el ajuste que agrava las desigualdades o un endeudamiento que todavía es manejable pero que hay que poner mucha atención en el futuro próximo.
