Elpidio Báez
La observación del Presidente de la República al recién aprobado Código Penal ha provocado innumerables opiniones en cuanto al fondo de la misma, que versó exclusivamente en torno a las disposiciones legales que tipifican el aborto. Pero también han surgido, aunque en menor medida, algunas divergencias en cuanto a la forma de realizar las observaciones presidenciales a la ley.
Las contradicciones procedimentales en el caso de la especie han surgido entre quienes cuestionan que el Poder Ejecutivo ha debido remitir al Congreso una propuesta de enmienda a las artículos observados conforme a los fundamentos de la observación y quienes entienden que bastaba con indicar los artículos observados y motivar las razones que le dan fundamento.
La observación presidencial constituye uno de los mecanismos del sistema de frenos y contrapesos de los regímenes presidenciales, que permite al Presidente de la República interactuar con las Cámaras Legislativas en el procedimiento de producción de la ley. Este mecanismo es conocido en el derecho comparado como la denominación de veto.
La doctrina comparada plantea que existen tres modalidades de veto presidencial: (i) El veto del bolsillo, que le permite al Presidente engavetar la ley impidiendo que ésta pueda entrar en vigor, bloqueándola definitivamente, como si la iniciativa nunca hubiera existido. (ii) El veto parcial, que le permite proponer al Congreso modificaciones a la ley reformulando su contenido, eliminando disposiciones individuales o adicionando cláusulas conexas omitidas en la misma. (iii) El veto total, que permite al Presidente rechazar una ley en su globalidad atacando la idea misma de legislar sobre la materia (Giovanni Sartori. Ingeniería Constitucional Comparada, pp. 177-178).
Una lectura del artículo 102 de la Constitución evidencia que el constituyente dominicano ha optado por el sistema de “veto parcial” obligando al Ejecutivo a remitir a las cámaras legislativas “sus observaciones indicando los artículos sobre los cuales recae y motivando las razones de la observación” (artículo 102).
El veto total no se encuentra establecido en ningún texto constitucional, pero tampoco existe disposición alguna que lo prohíba. En la práctica ha sido utilizado por el Ejecutivo, al devolver al Congreso leyes que considera no han debido aprobarse, por razones de constitucionalidad u oportunidad, como ocurrió recientemente con Ley que declaraba a Loma Miranda Parque Nacional.
El veto de bolsillo también llegó a ser utilizado en el país, cuando el Ejecutivo dejaba engavetada una ley debidamente adoptada por el Congreso. Hoy, afortunadamente, está prohibido por el artículo 101 de la Constitución que prevé una promulgación tácita de la ley cuando hayan vencido los plazos para la promulgación y publicación por el Poder Ejecutivo, facultándose al Presidente de la cámara de remisión al Ejecutivo a que publique la ley para que pueda entrar en vigencia.
Cabe agregar, además, que la observación o veto parcial ha sido sustancialmente modificada por la Constitución de 2010, al establecer el artículo 102 que el Presidente “remitirá [al Congreso] sus observaciones indicando los artículos sobre los cuales recae y motivando las razones de la observación”. Esto significa que no proceden las observaciones genéricas como acaecía en el pasado. Las observaciones, a menos que vayan dirigidas a bloquear la existencia misma de la ley, han de contener las propuestas puntuales de enmienda o modificación del articulado de las leyes.
Aunque el artículo 102 no lo precisa, concordamos con lo planteado en la Constitución Comentada de FINJUS, en relación a que las observaciones presidenciales recogen las propuestas de modificaciones o enmiendas que “pueden manifestarse en forma de: supresiones, cuando tienden a eliminar algunas disposiciones de la ley; sustituciones, cuando buscan alterar el contenido de los artículos aprobados o incorporarles criterios distintos a los considerados en la ley; y adicciones, cuando pretenden agregar algunos artículos con nuevos contenidos”.
Es que el artículo 102 no puede leerse al margen del artículo 103 de la Constitución, que prevé un plazo de dos legislaturas para que las cámaras legislativas conozcan de las observaciones a la ley, “de lo contrario se considerará aceptada la observación”. Esta disposición no podría ser aplicada cuando la observación pretende modificar el texto de la ley y no concretiza la propuesta legislativa de enmienda que pretende hacer valer ante el Congreso.
Es por ello que somos de opinión que el Congreso debe requerir al Presidente que haga llegar las propuestas de texto legal que, conforme a su observación, serán puestas a la consideración del Congreso Nacional para sustituir los textos legales que han sido observados por el Poder Ejecutivo.
El Congreso debe mostrar en esta materia una debida deferencia al Poder Ejecutivo, porque es un requerimiento novedoso en el ordenamiento institucional del proceso legislativo, que encuentra su fundamento en los artículos 102 y 103 de la Constitución de 2010. Se trata de la construcción de una nueva práctica institucional que habrá de ser desarrollada con suma delicadeza, porque cualquier infracción del trámite legislativo podría dar lugar a la nulidad de ley ante el Tribunal Constitucional.
