Julio César Santana
Discurso del Presidente Medina ante la Cámara Americana de Comercio De la República Dominicana (AMCHAMRD), 30 de marzo de 2016.
La misión de cada órgano estatal, diferente para cada uno pero con el denominador común de favorecer el interés común, se rige por el llamado principio de la Unidad de la Administración Pública. Este principio fundamental significa que existen condiciones y normas que organizan y determinan las formas de funcionamiento de los diferentes servicios públicos. Pero ello por sí solo no es suficiente: es necesario que se disponga y ejerza “el control jerárquico, de fiscalización o de tutela, para garantizar la protección del interés general y de los derechos de las personas” (Art. 12.1 Ley Orgánica de Administración Pública).
En términos sencillos, la fiscalización no es otra cosa que la comprobación del cumplimiento de las normas o regulaciones, mientras que la tutela administrativa significa, en términos generales, asegurar la correcta marcha, adecuada operación y alineamiento estratégico de los entes públicos de la Administración Central o de los órganos inferiores sometidos jerárquicamente a los ministerios, sin merma de sus autonomías consagradas por ley.
El Principio de la Unidad de la Administración Pública, basado en las normas, principios comunes y control jerárquico (fiscalización y tutela administrativa), envuelve por necesidad la unidad de mando. Como fue puntualizado por el Prof. Ernesto Jinesta, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) de Costa Rica y profesor y director del programa de doctorado en Derecho Administrativo de la misma universidad (X Foro Iberoamericano de Administración Pública. El Salvador 2011), “el principio de la unidad de mando que ejerce el Poder Ejecutivo, a través de la figura del Presidente, cuando actúa aislada o conjuntamente con el respectivo Ministro, permite mantener la armonía, coordinación, coherencia y unidad de la gestión administrativa, puesto que, de lo contrario, existiría un caos y desorden administrativo, en el que cada ente público realizaría aquellas tareas que estime prioritarias de forma unilateral y caprichosa”
En este contexto, el desempeño de todos los actores de la Administración Pública, incluido por supuesto la máxima autoridad ejecutiva, está sujeto al cumplimiento de un conjunto de principios comunes, además del mencionado de unidad de la misma, tales como, juridicidad, lealtad institucional, coordinación y colaboración, funcionamiento planificado y evaluación del desempeño y de los resultados, eficacia, eficiencia, racionalidad, responsabilidad fiscal, rendición de cuentas, transparencia, publicidad, participación en las políticas públicas, competencia, jerarquía, simplicidad y cercanía organizativa a particulares, y responsabilidad civil y penal. Precisamente las características de excelencia y de clase mundial de cualquier Administración Pública, estarán siempre en función de la observancia escrupulosa y responsable del ordenamiento jurídico y de los principios expuestos.
La rectoría estatal es aquella que implica un conjunto responsabilidades compartidas y otras exclusivas del Estado: (a) la responsabilidad de dirección y orientación del desarrollo económico y social del país (que comparte con actores sociales y privados); (b) la responsabilidad referida a la titularidad pública exclusiva de los recursos naturales no renovables, y (c) determinadas funciones estratégicas que obviamente no comparte con otros actores (defensa nacional, seguridad interna, etc.).
La dirección y orientación del desarrollo económico y social del país se ejecuta con una finalidad fundamental que es la de realizar la Función Esencial del Estado, consagrada en el Artículo 8 de la Carta Magna, a saber: “…protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas”.
En cuanto a la vertiente “titularidad pública exclusiva”, la Constitución de la República establece en su Artículo 14 que “son patrimonio de la Nación los recursos naturales no renovables que se encuentren en el territorio y en los espacios marítimos bajo jurisdicción nacional, los recursos genéticos (material de origen vegetal, animal o microbiano que contiene unidades funcionales de la herencia o genes y que presente valor real o potencial, JS), la biodiversidad y el espectro radioeléctrico”.
Esta rectoría es ejercida por los órganos de gobierno del Estado, bajo la conducción del Presidente de la República. Éste, de acuerdo con la Ley Orgánica de Administración Pública No. 247-12, es “…la máxima autoridad rectora de la Administración Pública en el marco del Poder Ejecutivo y, en tal condición, posee prerrogativas de regulación, dirección y control sobre la función administrativa y sobre los entes y órganos que la ejercen, para garantizar la unidad de la Administración Pública, dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes”. Esas prerrogativas, pues, se ejercen respecto a la función administrativa de la Administración Pública que abarca “…toda misión, competencia o actividad de interés general, otorgada conforme al principio de juridicidad, para regular, diseñar, aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas públicas o suministrar servicios públicos…” (Art. 2 de la misma ley).
En conjunto, las funciones de los órganos de gobierno del Estado se resumen en el Artículo 15 de la Ley de Administración Pública, a saber: conducción estratégica del Estado, producción, evaluación y ejecución de políticas públicas, seguimiento y evaluación del desempeño institucional, y control de la actividad y de las políticas de los órganos inferiores y autónomos adscritos, “a los cuales evaluarán en su funcionamiento, desempeño y resultados”.
Cabe recordar que el Primer Mandatario, como suele llamársele también, en su condición de Jefe de Estado y de Gobierno y, por tanto, autoridad máxima de la Administración Pública, tiene bajo su ámbito de actuación fundamental hacer cumplir el conjunto de responsabilidades definidas en el marco de la rectoría estatal, además de las consabidas dentro del ámbito estricto de la Administración Pública.
• Consejo de Ministros/Ministerio de la Presidencia
De acuerdo con la exposición anterior, la Administración Pública Central está conformada por un conjunto de órganos, con competencias a nivel nacional, bajo la rectoría y dirección del Ejecutivo. Estas entidades definen lo que conocemos como “órganos de gobierno del Estado”, en cuyo conjunto encontramos al Presidente, Vicepresidente, Consejo de Ministros y Ministerios.
El rol de los órganos de gobierno del Estado es uno de los más trascendentes en tanto supone la conducción estratégica del Estado, “…y, en especial, el diseño, formulación, aprobación y evaluación de las políticas públicas, el seguimiento de su ejecución y la evaluación del desempeño institucional y de sus resultados”. También “…ejercerán el control de la actividad y de las políticas desarrolladas por los órganos inferiores y los entes autónomos que le estén adscritos, a los cuales evaluarán en su funcionamiento, desempeño y resultados” (Arts. 13, 14 y 15 de la mencionada Ley de Administración Pública).
Así, encontramos entre el segundo nivel de rectoría (de los órganos de Gobierno del Estado) y el nivel de rectoría inferior, ejercida por los ministerios, a un órgano intermedio de primer orden, puesto a funcionar en los gobiernos del PLD: el Consejo de Ministros. Como órgano máximo de la coordinación ejecutiva, su objetivo principal es de un claro linaje estratégico ya que tiene bajo su responsabilidad administrar las políticas públicas y los asuntos generales de la acción de gobierno.
Así lo establece la ley: “…es el máximo órgano de coordinación estratégica de las políticas públicas y de los asuntos generales de acción del gobierno”. En este sentido, apoya y asesora al Presidente en “…el análisis de las políticas públicas, planes, programas, presupuestos, normas y acciones que son competencia del Poder Ejecutivo, y la agilización de la actividad de la Administración Pública…” para beneficio del interés general y de la ciudadanía (Art. 20).
Se puede colegir entonces que el Consejo de Ministros es un órgano colegiado, deliberativo y decisorio, presidido por el Presidente de la República e integrado además por el vicepresidente y los ministros. Para garantizar su operatividad, eficacia y eficiencia, se integró su Secretaría Técnica, gestionada por el Ministerio de la Presidencia, con el objetivo de mantener al tanto al Ejecutivo sobre la buena marcha de las decisiones adoptadas en su seno. En sentido general, corresponde al Ministerio de la Presidencia, la coordinación superior y articulación de las políticas públicas en su fase de implementación, lo mismo que el monitoreo y seguimiento de las metas presidenciales y del plan de gobierno.
• Subnivel de la Rectoría de los Órganos de Gobierno del Estado: Ministerios
De acuerdo con la ley, los ministerios son los “encargados en especial de la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas, estrategias, planes generales, programas, proyectos y servicios en las materias de su competencia y sobre las cuales ejercen su rectoría”. Al igual que los demás órganos de gobierno del Estado, la rectoría de los ministerios sobre los órganos públicos autónomos y descentralizados implica prerrogativas de regulación, dirección y control. Es decir, ellos disponen de prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión para “garantizar la adecuada organización y funcionamiento de su sector”.
En cuanto a la tutela administrativa (ver magnífico trabajo citado del profesor Jinesta), los artículos 25, 52 y 53 de la Ley de Administración Pública son bastante explícitos. En particular, el Artículo 52, que se refiere a la adscripción y control de tutela, establece que “…Todo ente descentralizado funcionalmente estará adscrito al ministerio que sea rector del sector de políticas públicas afines a su misión y competencias. El órgano de adscripción ejercerá el respectivo control de tutela sobre los entes públicos descentralizados que le estén adscritos, con el propósito de garantizar la coherencia política de la acción de gobierno, bajo el principio de unidad de la Administración Pública”.
El artículo siguiente (53) precisa las atribuciones de los organismos de adscripción (en nuestro caso, los ministerios), como son, definir la política a desarrollar por tales entes, aprobar los planes y el anteproyecto de presupuesto, ejercer permanentemente funciones de coordinación, supervisión, evaluación y control, informar periódicamente a los órganos nacionales rectores de los sistemas nacionales de apoyo acerca de la ejecución de los planes de los entes adscritos y proponer al o a la Presidente de la República, las reformas necesarias, a los fines de crear, modificar o suprimir los entes descentralizados adscritos.
Una puntualización más: la tutela administrativa no hace alusión a una sujeción o subordinación total del órgano tutelado respecto al órgano de dirección superior, ni merma alguna de sus autonomías consagradas por la ley, sino que se refiere exclusivamente a la facultad inherente al Ejecutivo y a los ministerios de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y la descentralizada, respectivamente, “para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado” (ver: Retos de la Organización Administrativa Contemporánea. Ob. Cit.).
Por tanto, la tutela administrativa, que se ejerce en relación a los órganos de jerarquía inferior de la Administración Pública, llamados órganos adscritos, es por necesidad un elemento consustancial de la rectoría, la cual implica, como se ha señalado, prerrogativas de regulación, dirección y control sobre la función administrativa y sobre los entes y órganos que la ejercen.
En sentido general, rectoría debe entenderse como la jurisdicción de la Administración Pública en cuyos límites un órgano rector ejerce su autoridad (digamos gobernanza), de acuerdo con sus competencias de ley. Consecuentemente, todo ente rector es una autoridad técnico normativa con atribuciones de alcance nacional (órganos de la Administración Pública Central): dicta las normas y establece los procedimientos y direccionamientos estratégicos nodales en un ámbito determinado, coordina su operación técnica y responde por su correcto y eficiente funcionamiento en el marco de disposiciones jurídicas y complementarias.
El Ministerio de Energía y Minas de la República Dominicana (MEMRD), en su calidad de órgano de la Administración Pública y autoridad de competencia nacional, es el órgano rector de las políticas públicas en el ámbito energético y de la minería metálica y no metálica nacional (ver imágenes). No está, como comenzaron a creer muchos, fuera de la definición de Ministerio que ofrece la Ley de Administración Pública: son órganos “…de planificación, dirección, coordinación y ejecución de la función administrativa del Estado, encargados en especial de la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas, estrategias, planes generales, programas, proyectos y servicios en las materias de su competencia y sobre las cuales ejercen su rectoría. En tal virtud, constituyen las unidades básicas del Poder Ejecutivo”.
En este sentido, siguiendo la misma ley, “el ministro (a) es la autoridad superior de la Administración Pública en un ámbito determinado del Estado y, en esta calidad, dispone de prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión necesarias para garantizar la adecuada organización y funcionamiento de su sector” (Art. 25). De aquí que sea responsable de todos los elementos que integran tanto la política energética como la política minera nacional (de implicación directa y de connotación transversal).
El MEMRD ejerce el control de las actividades y de las políticas desarrolladas en materia de energía convencional, renovable, nuclear, hidrocarburos y derivados del petróleo, así como en relación a la utilización o desarrollo de combustibles alternativos. Por tanto, incluye todas las formas de manifestación de la energía y también todas las fuentes o recursos que se utilicen o puedan ser utilizados para producirla (considerando de manera prioritaria aquellos que puedan ser utilizados para obtener calor y/o electricidad).
Obviamente, el Ministerio ejerce su rectoría, es decir, su poder de conducción, coordinación, control, supervisión y evaluación sobre todos los componentes de la cadena energética, es decir, sobre todas las etapas o eventos por los que una fuente energética debe pasar desde su origen hasta su aprovechamiento (como producción, transporte, transformación, almacenamiento, etc.). También sobre todas las infraestructuras energéticas relativas a los hidrocarburos, carbón mineral, sector eléctrico, energía renovable y nuclear.
En estos ámbitos ejecuta los procesos propios de la creación de valor público, explicados en el artículo anterior, esto es, producción (recursos, productos, resultados, impactos), regulación (políticas o decisiones de política) y orientación o garantía de direccionalidad estratégica -social, económica y ambiental- de los sectores bajo su mando, antes mencionados.
Por tanto, el cambio organizativo anunciado por el señor Presidente, en relación a que el MEMRD “se convertirá en el órgano rector de todo el sistema eléctrico nacional” significó un paso de avance fundamental hacia la meta trazada de reorganización sectorial del sector energético nacional, del que el subsector eléctrico es parte consustancial.
Como órgano rector, decía el Presidente, el MEMRD “trazará la ruta a seguir por cada operadora e institución autónoma” para modificar “la composición de la matriz energética a fin de reducir la dependencia de los hidrocarburos”. Sin dudas, el Pacto Eléctrico puntualizará los lineamientos generales de política, técnicos y organizativos que impulsaran el desarrollo del subsector eléctrico nacional, tan desacreditado por su débil rol como promotor del desarrollo económico y social de la nación. De aquí que el desafío emanado del ejercicio de la rectoría por parte del MEMRD, es realmente de unas dimensiones y unas complejidades que solo una voluntad de gestión ministerial cohesionada, competente y previsora podrá enfrentar con éxito. No dudamos que así habrá de ser.
Por lo demás, el anuncio del Presidente Medina es una declaración a la nación de que las leyes, una vez promulgadas, y al margen de los defectos y debilidades que pudieran contener, deben aplicarse resueltamente, sin ningún tipo de complacencias a intereses sectoriales, grupales o de personas, más cuando se trata de una ley, como es el caso de la que crea el MEMRD (Ley No. 100-13), que ordena en líneas generales un doble ordenamiento institucional-sectorial (energía y minas), de predecibles impactos positivos en los tres pilares del nuevo gobierno de unidad nacional que proponemos: estabilidad económica y financiera (muy característica de los gobiernos del PLD), continuidad del impulso a la modernización del país e implementación de una novedosa estrategia de seguridad ciudadana.
