Julio César Santana
En nuestro país proponerse una reforma sectorial requiere ciertamente de una determinación “alejandrina” y un serio compromiso con los mandatos de ley y la verdad, además de la comprensión cabal de la pertinencia ineludible del intento. El ordenamiento público en el sentido de unificación de facultades, competencias y atribuciones en órganos especializados para evitar costosos solapamientos y duplicidades, dificultades de racionalidad, ineficiencias e ineficacias en la administración pública, supone desafiar resueltamente cierto protagonismo y temperamentos personales, así como la nociva actuación institucional no articulada convenientemente a los direccionamientos estratégicos de los órganos rectores. El planteamiento es oportuno cuando vemos que el nuevo orden sectorial instituido por la Ley No. 100-13 que crea el Ministerio de Energía y Minas, enfrenta algunas dificultades que uno pensaba que estaban resueltas “por definición”.
Como se sabe, dicha ley crea el Ministerio de Energía y Minas como “órgano de la Administración Pública…encargado de la formulación y administración de la política energética y de minería metálica y no metálica nacional”.
Esto significa, primero, que el nuevo Ministerio tiene potestad legal para ejercer su autoridad sobre todos los aspectos (ámbitos) vinculados a la energía (eléctrica, nuclear, renovable, alternativa), ahorro y eficiencia energética, hidrocarburos, incluido el gas natural (debe puntualizarse aunque parezca redundante), derivados del petróleo y minería metálica (metales básicos, ferrosos, radioactivosos y preciosos) y no metálica (Salitre, Yodo, Sales de Litio, Boratos, Cloruro de Sodio, Sales Potásicas, Carbonato de Calcio, etc.). Igualmente, ejerce su autoridad sobre todo lo concerniente a la integridad, seguridad, confiabilidad y calidad de las infraestructuras energéticas y mineras, aspecto éste que deviene en un componente transversal fundamental-en su aspecto infraestructural- de la seguridad energética nacional.
Segundo, el Ministerio no podría actuar sobre los ámbitos señalados sin determinadas capacidades, llamadas facultades, como son las rectora, reguladora, fiscalizadora, promotora, subsidiaria y de arbitraje, pudiendo y debiendo actuar también en el ámbito de la investigación e innovación.
Por último, la ley define esos ámbitos de competencias y capacidades para que el MEM formule, administre políticas, fije las reglas del juego sectorial (regulaciones) y defina los procedimientos para garantizar a la ciudadanía el cumplimiento de las normas, reglamentos, decretos, leyes y resoluciones por parte de los actores involucrados (fiscalización). En este sentido, puede formular y coordinar proyectos, planes y programas de desarrollo energético y minero y tomar las medidas de lugar para promover el aprovechamiento integral de los recursos renovables y no renovables bajo estrictos criterios de sustentabilidad económica, social y ambiental, tal y como lo ordena nuestra Constitución.
En el sector gubernamental dominicano se cree, en general, que la tutela administrativa es un concepto sin las mayores implicaciones, es decir, que no supone responsabilidades ni rendición de cuentas.
La adscripción de una entidad autónoma y descentralizada a un ministerio es un mandato constitucional. En efecto, el Artículo 141 de la Carta Magna establece que “… la ley creará organismos autónomos y descentralizados en el Estado, provistos de personalidad jurídica, con autonomía administrativa, financiera y técnica. Estos organismos estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector”.
Este mandato constitucional parece sugerir una vigilancia vaga y ocasional de tales entes por parte de los ministerios. Esta es la interpretación que parece prevalecer y la que más conviene a la preservación del orden público viejo en el que cada funcionario cree que la magnitud de sus méritos está en función de su aislamiento o soledad, lo cual equivale, para ellos, a mantener su protagonismo institucional.
La Ley Orgánica No. 247-12 de Administración Pública, en varios de sus postulados, desarrolla de manera concreta el concepto de la adscripción o de tutela administrativa, a saber:
a) Como autoridad superior en un ámbito determinado del Estado, el ministro o ministra dispone de prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión necesarias para garantizar la adecuada organización y funcionamiento de su sector (Art. 25).
b) “Los órganos administrativos del Poder Ejecutivo se incorporarán a los ministerios y serán regidos por el principio jerárquico bajo la autoridad superior del ministro o ministra” (Art. 25).
c) “Los entes descentralizados funcionalmente estarán adscritos al ministerio que les corresponda, según el mismo criterio (del punto b), y sometidos a la tutela administrativa de éste” (Art. 25).
d) “Funcionalmente adscritos bajo el mismo principio jerárquico” significa, inequívocamente, lo siguiente: “…los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la dirección, supervisión y control de los órganos superiores de la Administración Pública con competencia en la materia respectiva…” En este punto sería bueno que los lectores repasaran el principio de la Unidad de la Administración Pública, consagrado en el Artículo 12 (1) de la ley que tratamos.
e) El propósito explícito del ejercicio del control de la tutela administrativa, tomando en consideración lo señalado precedentemente, se establece en el Artículo 52: “El órgano de adscripción (ministerio) ejercerá el respectivo control de tutela sobre los entes públicos descentralizados que le estén adscritos, con el propósito de garantizar la coherencia política de la acción de gobierno, bajo el principio de unidad de la Administración Pública”.
f) De acuerdo con el Artículo 28 (11) de la Ley 247-12 corresponde al ministro “…ejercer la rectoría de las políticas públicas que tienen que desarrollar los institutos autónomos, empresas y patronatos públicos adscritos a sus despachos, así como las funciones de coordinación y control de tutela que les correspondan”.
g) Por su parte, el Artículo 45 establece la obligatoriedad de evaluación del desempeño institucional de los órganos adscritos por parte de los ministerios, veamos: “Los ministerios a cargo de la coordinación y planificación, fortalecimiento institucional, fiscalización y control determinarán los indicadores de gestión aplicables para la evaluación del desempeño institucional de los entes descentralizados funcionalmente de conformidad con el reglamento respectivo”.
h) Como instrumento del control de tutela administrativa sobre el desempeño institucional, se podrán suscribir compromisos de gestión de conformidad con la presente ley entre entes descentralizados y el respectivo ministerio, sin que la flexibilidad y agilización de la tutela administrativa obstaculicen la eficiencia del control” (los convenios de gestión se explican en el Artículo 81 de la misma Ley).
i) De acuerdo con el Artículo 51 de la referida ley, el establecimiento de “…los mecanismos particulares de control de tutela que ejercerá el ministerio u órgano de adscripción respectivo…” figura entre el número de requisitos de creación de un organismo autónomo y descentralizado.
j) El Artículo 53 formula claramente las atribuciones del órgano de adscripción respecto a los entes descentralizados, como son: definir la política a desarrollar por tales entes; aprobar sus planes y el anteproyecto de presupuesto; ejercer permanentemente funciones de coordinación, supervisión, evaluación y control e informar al o a la Presidente de la República; proponer al o a la Presidente de la República, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o suprimir los entes descentralizados que respectivamente les estén adscritos.
Tutela no es igual a Padre sin Autoridad
De lo anterior se deduce claramente que la “tutela” no significa ser el padre sin autoridad ni funciones, sino ser el padre que traza los lineamientos de política, regulatorios y de fiscalización desde una posición rectora, superior jerárquica, de supremacía administrativa, técnica y funcional. Es lo que vemos en los países de la región: a los ministerios como organismos de adscripción corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de la actividad. En este sentido, los planes estratégicos de los organismos adscritos deben estar en perfecta sintonía con el plan maestro, rector, referente del Ministerio, y no al revés. Las decisiones deben ser supervisadas, evaluadas y aprobadas, ya sea a través de consejos o directamente, por el ministro, como autoridad máxima del sector energético y minero de la República.
Obviamente, tales prerrogativas no deben suponer merma alguna de sus facultades como organismos que gozan de muchas autonomías: financiera, administrativa y operativa. Pero estas autonomías, consagradas por ley, no deben significar que las entidades adscritas actúen como “chivos sin ley” y que, inclusive, en franco desafío al órgano rector, reporten directamente al Poder Ejecutivo y no informen debidamente de sus iniciativas, planes y programas, ni se molesten en demostrar que están alineados a un direccionamiento estratégico único, emanado de la cabeza sectorial.
Desde el momento de creación del MEM no debe haber rumbos estancos en el sector energético-minero, ni actuaciones solitarias e inconsultas, ni cursos de desarrollo ajenos al direccionamiento sectorial trazado por el órgano rector en consonancia con la Estrategia Nacional de Desarrollo y los planes de gobierno. No tiene absolutamente ningún sentido que los órganos adscritos sigan actuando conforme a mandatos de leyes o decretos cuyas disposiciones fueron derogadas en el mismo momento en que se promulga la Ley No. 100-13, la cual, de forma bastante explícita, establece lo siguiente: “… la referencia que en materia de energía, minas e hidrocarburos que se hagan en cualquier disposición legal o reglamentaria, contrato, convenio, concesión, licencia o documento legal anterior a la entrada en vigor de la presente ley, serán entendidas como referencias y competencias del Ministerio de Energía y Minas”.
