Julio César Santana
En estos últimos tres años hemos sido testigos de cómo la actual administración del Presidente Danilo Medina hace notables y sinceros esfuerzos por cumplir con los objetivos y las grandes líneas de acción de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) y de su plan de gobierno. De esos esfuerzos, en la mayoría de los casos, resultan productos que impactan positivamente, con intensidades diferenciadas, el desarrollo nacional. No es casual entonces su alta aprobación popular, reiterada de manera recurrente e inequívoca por todas las encuestas de amigos y enemigos políticos, hasta ahora realizadas.
En general, los Doce Años del PLD han hecho un aporte inestimable al direccionamiento correcto. Sus reformas institucionales, políticas, sociales y económicas, la estabilidad macroeconómica con tasas de crecimiento de la economía de referencia en la región, las mejoras en el plano social y económico, y el predominio de interlocutores gubernamentales de indudable calidad técnica y experiencia, permiten concluir que se ha avanzado de manera considerable en medio de tantos rezagos y asimetrías seculares.
La administración Medina tiene también la firme determinación de enfrentar el problema eléctrico, agravado durante decenios y abordado casi exclusivamente como negocio y no como una de las más poderosas palancas de desarrollo y competitividad.
Un negocio muy malo para el Gobierno.
Según cifras de la CDEEE, el subsidio eléctrico alcanzó un nivel record de US$1,274 millones en 2013; según cifras de la Cámara de Cuentas para 2014, el subsidio alcanzó US$924.7 millones, cantidad a la que habría que sumar US$214,7 millones por concepto de Transferencias de Capital a la CDEEE. El Presupuesto 2015 contempla una erogación equivalente a US$900 millones (más o menos 40,500 millones de RD$). Por otra parte, haber mantenido el bombillo nacional precariamente encendido en el período 2010-2014 significó un gasto en importaciones de petróleo ascendente 21,145.1 millones de USD, cantidad equivalente a un promedio anual de 4,299 millones: algo más de un 7% del PIB.
El tema del abastecimiento eléctrico tiene el mérito de ser el problema del que más se habla y diserta, y los estudios, diagnósticos, discursos y propuestas sobre el particular se cuentan por montones. A pesar de ello y de algunas acciones puntuales, su situación sigue siendo muy mala y gravosa. Consecuentemente, la esperanza como oportunidad proviene ahora del Pacto Eléctrico, concebido como un conjunto de soluciones llamadas a tocar los resortes fundamentales del problema. El clamor general es que el Pacto no debe convertirse en una caja de herramientas para inducir “reparaciones” o paliativos que en definitiva dejen intacto el orden ineficiente, costoso y rezagado que conocemos.
La importación de energéticos para mantener funcionando las plantas de generación eléctrica supera el 86%, lo cual implica un gasto del orden de un poco más del 7% del PIB para financiarlos. Por tanto, apenas se deja algo más de 13.3% de la demanda a la oferta domestica de energía primaria. El hecho de que en el subsector eléctrico predominen los combustibles fósiles, como el petróleo (49.8%), gas natural (27.8%) y carbón (13.7%), plantea para el país no sólo enormes e insostenibles costos económicos, sino también ambientales, de salud humana, de cambio climático y de vulnerabilidades externas.
Como el subsistema eléctrico no puede vender barato por sus altas ineficiencias, el Gobierno tiene que recurrir en ayuda del 85% de los ciudadanos dominicanos, subsidiándole su consumo eléctrico. El subsidio efectivo ronda, como se ha señalado, los 1000 millones de USD anuales (más o menos 45 mil millones de RD$ a la tasa actual). Debe tomarse en cuenta como factor relevante motriz del subsidio las pérdidas financieras por concepto de distribución y transmisión, las cuales alcanzan un 34.2% en ritmo anualizado a junio 2015, equivalente a US$783.1 millones. Este es el impresionante resultado de no facturar y/o no cobrar 4,330 GWh: un nivel de pérdidas considerado como uno de los más altos del mundo.
En este contexto, apenas comienza a mirarse el enorme potencial de renovables como alternativa verdaderamente viable para la generación de electricidad. El punto de partida en este sentido sería que la energía renovable representó apenas el 8.7% de la generación de electricidad en el 1er semestre de 2015. Este nivel tan bajo se explica fundamentalmente por la prolongada sequía que ha provocado un descenso del orden de 34.8% en la generación hidroeléctrica, la cual representaba apenas un 6.5% de la matriz de generación, dejando un 2.2% a la generación eólica. Por tanto, el enorme potencial de energía renovable del país sigue esperando por nosotros.
En la Transición hacia un Nuevo Modelo: Apuesta al Carbón y Gas Natural
Al mismo tiempo que se trabaja en el Pacto Eléctrico, el Gobierno apunta al carbón mineral y al gas natural a fin de lograr abaratar la electricidad y aminorar la punción permanente a las finanzas públicas que representa la configuración del actual sistema de generación. Sin detenernos por el momento en la onerosa funcionalidad de ese sistema, recordemos que ambos energéticos son también hidrocarburos.
En el caso del gas natural, según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), su componente principal, el metano CH4, es 72 veces más contaminante que el CO2. Al margen de ello, el “shale gas” o gas de esquisto, de lutita o de pizarra, que ahora se contempla como opción combustible en la industria eléctrica, es aún más contaminante que el gas natural, sin tomar en cuenta que requiere abundantes cantidades de agua en su extracción (con el peligro de contaminación irreversible de las aguas subterráneas).
En cuanto al carbón, tenemos entidades internacionales de gran prestigio que se oponen a las licitaciones adicionales de plantas basadas en ese viejo energético primario. Algunas de ellas lo hacen desde el punto de vista menos analizado, esto es, desde el ángulo de su impacto en el aprovechamiento del potencial de energía renovable disponible. Tal es el caso del Worldwhatch Institute que en su reciente informe “Hoja de Ruta para un Sistema de Energía Sostenible: Aprovechamiento de los Recursos de Energía Sostenible de la República Dominicana” apunta: “La construcción de una nueva planta de energía a carbón es redundante y durante los próximos 35 años se estancará en una tecnología que pondrá a la economía dominicana en un camino de crecimiento económico insostenible. Contrario a la energía mediante gas y petróleo, las inversiones en nuevas plantas de carbón…limitarán la cantidad de energía renovable que el sistema puede integrar”.
La razón es la siguiente: “Debido a que las plantas de carbón son relativamente inflexibles y, a diferencia de las plantas de energía a petróleo y gas, no pueden ser encendidas y apagadas rápidamente en respuesta a las fluctuaciones de la energía renovable, una nueva planta eléctrica de carbón…puede resultar en un mayor racionamiento en los momentos pico de la producción de energía renovable”. Además, el Instituto destaca lo que ya sabemos: “Las plantas de carbón en la República Dominicana (y en cualquier otro país, JS) son las más perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente. Los costos de la contaminación local, por sí solos, incrementan los costos de la energía a carbón alrededor de 170%”.
¿Mirar precios o cuidar el ambiente?
Para muchos, especialmente para ciertos círculos políticos de las economías emergentes, decidirse por el carbón o el gas natural es un asunto de precios (mercados), no de implicaciones ambientales o de impactos en el cambio climático. Esta realidad otorga ventajas adicionales a estos energéticos primarios. Primero, como señala la OLADE, la relación de precios entre el gas natural y el petróleo es favorable al primero. Además, no debe perderse de vista que “la existencia de shale gas en países que son grandes consumidores o bien en países que no son tradicionalmente grandes productores, puede cambiar notablemente la configuración del comercio exterior de gas natural y las matrices energéticas de algunos países”.
Segundo, el carbón mineral continúa con precios relativamente inferiores y representa las mayores reservas de combustibles fósiles. En otras palabras, los precios actuales del mercado de carbono no incentivan de manera firme la migración a fuentes más limpias de energía. Las mayores reservas probadas de carbón del mundo corresponden a los Estados Unidos (27.1%), Rusia (17.3%) y China (12.6%), y en América Latina los más ricos son Colombia (33.2% del total regional) y Brasil (51%). Con enormes reservas mundiales probadas (AIE: 930 mil millones de toneladas o 843 gigatoneladas) y una gran disponibilidad en la región, parece que tendremos carbón y contaminación por carbono durante mucho tiempo (con la posibilidad real de reducir la contaminación dadas las nuevas tecnologías de captura eficiente).
Sin embargo, a pesar de esas formidables reservas, la durabilidad del carbón como energético depende de la tasa media de su consumo mundial. Tomando en cuenta que la tasa de crecimiento del consumo a nivel mundial se ha establecido recientemente en 2.5%, se prevé un agotamiento exponencial de 56 años (en 2065), lo cual supone que mucho antes del año 2030 los precios no serían tan atractivos como ocurre hoy. Con todo, la decisión de inclinarse o no por esta opción sigue siendo prerrogativa de las altas esferas políticas y del poder relativo de los más importantes actores del mercado.
El Gobierno ha organizado las mesas de trabajo del Pacto Eléctrico de manera esmerada, asegurando la participación activa y libre de los más diversos grupos de interés y trabajando en jornadas extendidas muy productivas. Sin embargo, el último documento producido mueve a preocupación en algunos de sus planteamientos. Sin tocar las medidas correctivas específicas, algunas de orden institucional y otras de carácter estructural y financieras muy atinadas, llama poderosamente la atención el manejo de los asuntos concernientes a los aspectos de política y regulatorios, además de una contradicción de calado constitucional en lo relativo a los roles institucionales.
Cuando me involucré en los temas de la calidad, iniciando en el año 2005, aprendí de memoria que la calidad es “hacerlo bien desde el principio”, frase atribuida a Phil Crosby. Esta frase escueta y genial aplica lo mismo para un producto que para un sistema; para un proceso lo mismo que para la conducta humana en general. También es absolutamente válida para el Pacto Eléctrico. De este modo, en un Pacto de esta naturaleza, en el que la gente cifra sus últimas esperanzas en la solución del problema eléctrico, el “enfoque de cero defectos” es el más adecuado y, consecuentemente, no puede haber elementos sin importancia, más cuando se trata de las políticas, regulaciones y liderazgo institucional concernientes a un sector complejo y de importancia crucial para el desarrollo presente y futuro de la nación.
En la segunda semana del mes en curso leí un enjundioso artículo del economista Pedro Silverio publicado en las páginas de Diario Libre titulado: Pacto eléctrico: dos visiones contrapuestas. El prestigioso colega citaba un documento elaborado por la Unidad de Inteligencia de la acreditada revista The Economist, en el que se destacaba el rol que debe jugar el sector gubernamental en el reordenamiento del subsector eléctrico.
El trabajo hace especial énfasis en la función clásica de “supervisor” y regulador del Estado, además de plantear la pertinencia de la privatización total o parcial de la distribución y las mencionadas plantas de carbón. En adición, los intereses que están detrás de la famosa revista entienden que, contrario a lo que en realidad sucede en todos los países, la gestión de las porciones del pastel que finalmente queden en manos del Estado deben operar “bajo las mismas reglas” aplicables a las empresas privadas. En este sentido, debemos nosotros apuntar que no siempre lo óptimo es lo alcanzable y a veces las reglas son diferentes por consideraciones de interés nacional, esto, sin merma del mérito del enfoque economicista que nos dice que el trato no nacional acarrea problemas de distorsiones de precios y competencia desigual, En primer lugar no creemos que los roles fundamentales del Estado en la economía deben quedar limitados a las actividades de supervisión y regulatorias, que es una vieja postura de la economía convencional justificada desde la dudosa perspectiva de los llamados “fallos del mercado”. De acuerdo con ella, el papel activo del Estado se justifica exclusivamente cuando se está en presencia de externalidades negativas y de bienes públicos de difícil asignación. Pero si fuera así los grandes proyectos visionarios no se hubieran ejecutado nunca, tales como el Internet y las revoluciones de la nanotecnología y las tecnologías militares, sin mencionar la propia energía y la industria farmacéutica. La realidad es que la actuación privada es buena y osada cuando los proyectos están maduros a fuerza de cuantiosas inversiones públicas y el riesgo ha sido eliminado por la intrepidez y temeridad del Estado, que se pretende hace algunos decenios ya que sea el Leviatán del filme (el gran monstruo bíblico… ¡ineficiente y destructivo!).
No está mal que el Estado participe como inversionista y propietario en el subsector eléctrico y que, además, en lo que respecta a las plantas de carbón, invierta junto al sector privado en las más avanzadas tecnologías de captura del carbono e incentive la investigación e innovación en este campo. No está mal que lo haga también específicamente en la generación, transmisión y distribución. Dada la experiencia vivida (a escala no solamente local, sino regional), lo que estaría mal es que favorezca la privatización total del sector nuevamente, quedándose en la “mecedora” del supervisor.
¿Quién se opone a la privatización de la distribución y de parte de la generación sobre la base de una alianza con el sector privado donde el Estado haga efectivamente prevalecer las condiciones y los factores que le garanticen un rol efectivo de ganador? Lo que pasa es que en todas las alianzas, el Estado es un perdedor desde sus inicios, es un mal negociador y al final, por decreto de los ganadores, un administrador ineficiente (pero no por definición). Obviamente, el Estado no puede costear solo las inversiones necesarias para reformar a fondo los eslabones de la transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica, que estimamos entre 10 y 12 mil millones de USD, por lo que habrá que pensar en alianzas efectivas con los inversionistas privados en las que el interés público realmente se haga predominar.
Rol como Inversionista vs. Rol como Regulador y Hacedor de Políticas
Que el Estado fortalezca su rol activo como inversionista, propietario y ente innovador no debiera implicar merma de la calidad de sus roles regulatorios (que no es lo mismo que su rol fiscalizador) y de formulador y administrador de políticas. Por el contrario, al tener más responsabilidades como gestor de empresas e inversionista ganador -no perdedor, que es la tradición pecaminosa-, sus funciones rectoras y funcionales en esas materias debieran salir fortalecidas.
En este sentido, las cosas no andan bien. ¿Cuál es la entidad rectora del sector energético nacional? ¿A quién corresponde la formulación y la administración de las políticas en materia energética?
La respuesta inequívoca y redundante a estas interrogantes es una: el Ministerio de Energía y Minas. El Pacto no lo entiende así y de hecho ignora la existencia de la entidad rectora del sistema energético y minero de la República. Al disponer que “…sobre la base de los acuerdos de este Pacto y en un plazo no mayor a seis meses a partir de la firma del mismo, el sector gubernamental, teniendo como punto focal la CDEEE, formule y disponga de un Plan Integral de Desarrollo del Sector Eléctrico 2015-2030. Este plan contendrá las políticas y acciones pactadas en procura de lograr un desarrollo integral y sostenible (financiera y ambientalmente) del sector…”, deja al MEM en un papel de mero observador de los acontecimientos en un asunto de su clara competencia legal.
Si nos argumentaran que esta disposición se fundamenta en la reforma a la Ley No. 100-13 hecha por la Ley No. 142-13, que introduce el Artículo 24 a la primera, preguntaríamos: ¿puede cambiarse la condición de la CDEEE de entidad adscrita o sometida a la tutela administrativa del MEM por una ley ordinaria que modifica a una que ordena la constitución de un ministerio y el ordenamiento del sector energético nacional? ¿Puede instituirse la supremacía de una entidad adscrita en materia de políticas y regulaciones existiendo un órgano rector del sector en cuestión?
En una entrega anterior explicábamos los alcances de la adscripción y decíamos que es un mandato constitucional, un mandato de una Ley Orgánica (la Ley No. 247-12) y un mandato de la Ley No. 100-13.
Por tanto, es al ministerio a quien corresponde la labor primaria de formular el Plan y las políticas y regulaciones resultantes (Punto Focal, si se quiere) con la asistencia técnica de la CDEEE y la CNE, no al revés. Usted no puede establecer una rectoría ministerial y luego decir que a una entidad adscrita al ministerio creado corresponde por cinco años el liderazgo de “todas las estrategias, objetivos y actuaciones de las empresas eléctricas estatales…” Mucho menos reiterarlo en un Pacto que pretende ser la tabla de salvación en materia eléctrica y que no se formula para decir lo que la ley no establece.
Ningún instrumento legal puede quitar la rectoría y la calidad de formulador y administrador de políticas a un ministerio, a menos que, en el caso que tratamos, no se esté pensando en derogar ex ante la Ley No. 100-13. Igualmente, ningún instrumento legal puede anular la condición de organismo adscrito al MEM de la CDEEE, de la Comisión Nacional de Energía y de la Superintendencia de Electricidad, con los alcances y connotaciones explicados en mi artículo de fecha 4 de septiembre del año en curso.
Y aquí tiene toda la razón el economista Silverio cuando escribe: “Llama poderosamente la atención que un Ministerio como el Energía y Minas no juegue un rol más activo en la definición de políticas que por su naturaleza debieran ser parte de sus responsabilidades, o que sencillamente no sea el “punto focal”. De hecho, la Unidad de Inteligencia (de The Economist, JS) en su reporte dice que “…el Ministerio de Energía y Minas debe ser el único cuerpo de formulación de políticas del sector, responsable de su formulación e implementación (a través de agentes del sector, tal como sea apropiado).”
Ni siquiera esta concesión se hace en el documento del Pacto: “…responsable de su formulación e implementación…a través de agentes del sector, tal como sea apropiado”.
Finalmente, el Pacto hace mención de la Ley 125-07 para fundamentar su intención de fortalecer institucionalmente a las entidades adscritas, pero no dice una palabra de que todas las atribuciones en materia de energía que antes correspondían a la CNE en esa ley, fueron derogadas por la Ley No. 100-13. Por el contrario, “presidido el Consejo Directivo por el Ministro de Energía”, a esta Comisión se le atribuyen ahora roles rectores en materia de políticas, regulatoria y de planes indicativos. De acuerdo con cualquier constructivo juicio, compatible con el ordenamiento legal en la materia, el “fortalecimiento institucional” de la CNE debió ser “fortalecimiento institucional del Ministerio de Energía y Minas”, porque eso es lo que procede y lo que manda la ley.
Vale la pena subrayar que fortalecer a la Comisión en las materias consignadas en el Artículo 12 de la Ley No. 125, que se refiere a los ámbitos de la “energía” en general, no del subsector eléctrico solamente, es pasar por alto lo dispuesto en el Artículo 19 de la Ley No. 100-13, el cual establece que todas las referencias “…que en materia de energía, minas e hidrocarburos se hagan en cualquier disposición legal o reglamentaria, contrato, convenio, concesión, licencia o documento legal anterior a la entrada en vigor de la presente ley, serán entendidas como referencias y competencias del Ministerio de Energía y Minas”.
Por lo demás, el Gobierno no tiene que pactar nada sobre lo que establecen las leyes, mucho menos cuando se está refiriendo a disposiciones que fueron derogadas por una ley reciente; su sagrado deber es hacerlas cumplir al pie de la letra y sin concesiones, como hasta ahora ha sido (y no dudamos que será) el estilo del Presidente Medina.
Como señalamos en un artículo anterior, el MEM se está asumiendo como un padre cuyos hijos tienen toda la autoridad, por lo menos así parece. Por ello, en los planes de las entidades adscritas el MEM aparece como órgano de adscripción sin facultades, pero padre al fin.
