Raúl Benítez Manaut
La seguridad pública en México está en crisis por varias razones. La principal de ellas es el desafío que presenta la acción de organizaciones criminales de alto impacto dedicadas al tráfico de drogas, para la cual la estructura tradicional policiaca desarrollada durante el siglo XX es incapaz de hacerle frente. Esto ha estimulado desde el gobierno y la sociedad el desarrollo de gran cantidad de iniciativas de reforma a las instituciones para hacerle frente a este flagelo. En los extremos de estas propuestas se encuentra la militarización por un lado, que significa la sustitución de las policías por las fuerzas armadas y el surgimiento de las autodefensas por el otro.
En los años noventa del siglo XX, cuando comenzó a darse el crecimiento del crimen organizado basado en el tráfico de cocaína, el gobierno federal decidió en 1999 organizar un cuerpo nacional policiaco con estructuras casi totalmente militarizadas: la Policía Federal Preventiva (PFP), convertida en Policía Federal en 2006, para transformarla de preventiva a una institución de “contención” del crimen de alto impacto.
La actividad del crimen organizado inmediatamente se reflejó en el incremento de crímenes de muy distinta naturaleza, que afectan a los ciudadanos. Se debe tener en cuenta que la población de México en 2015 fue de 122 millones de habitantes, de los cuáles 43 millones (el 35.4 %) tiene entre 10 y 29 años. Este es el rango de población vulnerable a la violencia, principalmente los hombres que concentran casi el 80 % de los homicidios (ver cuadro 1). Durante los primeros 15 años del siglo XXI, la tasa de homicidios, que históricamente tenía una tendencia al descenso, y que llegó a su punto más bajo al registrarse 8 homicidios por cada cien mil habitantes en 2006, comenzó a subir rápidamente a 23 por cada cien mil habitantes en 2011. De igual manera se da un crecimiento desbordado de los secuestros, las extorsiones y hasta el robo de vehículos, como se observa en las siguientes estadísticas, del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Por su lado, el secuestro se había vuelto una modalidad de actividad importante del crimen organizado, debido a que las células de los carteles del narcotráfico, al tener la necesidad de sobrevivir y al disponer de la logística criminal como casas de seguridad, automóviles y armamento, realizan secuestros como modus vivendi paralelo al tráfico de drogas. Una de las actividades principales de los grupos especializados de las instituciones policiacas contra el crimen son las unidades antisecuestros, tanto a nivel del gobierno federal, como de los gobiernos estatales. Por ello, se da una baja leve en los secuestros entre los años de 2010 y 2015 (ver cuadro 1). Es importante mencionar que contra estas actividades criminales que implican una elevada capacidad de organización, las policías municipales no pueden hacer frente al crimen de alto impacto, debido a que no cuentan con estructuras profesionales, tienen bajos salarios y son altamente vulnerables a la penetración y corrupción.
Otra actividad criminal que tiene amplias repercusiones en la población es la extorsión. La extorsión afecta más a comerciantes medianos y pequeños de poblados rurales. Las células de los grupos criminales buscan obtener rentas fijas en forma de impuesto criminal y las víctimas tienen pocas medidas de protección. Las unidades de información e inteligencia de las policías tienen poca capacidad para aclarar estos crímenes, pues las amenazas a las víctimas incluyen la quema y destrucción de sus negocios y hasta la amenaza de sus familiares. Otra modalidad de extorsión que se da en estados del país con alta incidencia criminal es la presión a los alcaldes municipales por que se les de un porcentaje del presupuesto del gobierno local a cambio de “protección” e incluso se les obliga a que las obras públicas se les otorguen los contratos a las empresas que designen los grupos criminales. Este fenómeno se observó de forma generalizada en Michoacán entre 2008 y 2013, y en Guerrero entre 2010 y 2014.
Un crimen que siempre ha existido en México, pero que se ha incrementado en los años de crecimiento de la incidencia del crimen organizado es el robo de vehículos. Este afecta a todos los sectores sociales, pero principalmente a los sectores medios y altos. El impacto principal se da en el robo de vehículo con violencia (cuadro 4), pues afecta a la víctima por vía doble, en su integridad y en su patrimonio. El robo de vehículo lo realizan bandas organizadas que exportan vehículos de lujo a otros países, falsificando la documentación, y también activa un gran negocio de desmontaje para vender refacciones. Sin embargo, el robo de vehículos sin violencia es el crimen más extendido de esta modalidad (cuadro 5). Los automóviles empleados por las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico emplean en todos los casos vehículos robados. También sus células criminales dispersas en casi todos los estados del país se vinculan a los delincuentes “callejeros” para dividirse las ganancias. En este caso, las células de sicarios roban los autos con lujo de violencia y en muchos casos matan a la víctima, y le entregan “el producto” a los delincuentes de calle para el desmontaje y así evitar que la policía detecte el automóvil.
La producción de drogas y su exportación a Estados Unidos es un viejo negocio criminal en México. México es productor de mariguana y amapola (heroína) y ambos productos se cultivaban desde los años cuarenta del siglo XX sin que se alterara el orden social en estados como Sinaloa, Durango, Guerrero o Michoacán. La exportación, principalmente a California, se realizaba sin contratiempos y esta droga.
cruzaba fácilmente la frontera con Estados Unidos. El amplio mercado que en ese país demanda las drogas, sobre todo como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Vietnam, hacía que los heridos y desmovilizados, ya vueltos muchos de ellos adictos, demandaban el producto y su gobierno lo toleraba. De igual forma sucedió en los años sesenta con la revolución libertaria juvenil. A partir de los años setenta inicia el auge de la cocaína, producida en los países andinos y exportados principalmente desde Colombia. Se forman las grandes organizaciones criminales como los Carteles de Medellín y Calí. La política antidroga se militarizó impulsada por programas de cooperación de Estados Unidos como el Plan Colombia. Los grupos criminales colombianos necesitaron apoyarse en los traficantes mexicanos para ingresar la cocaína por vía terrestre, dado que los planes de intercepción naval por el Caribe fueron exitosos. Así se crecen y se consolidan los carteles mexicanos. El primero de ellos, y que hoy concentra aproximadamente el 50 % del negocio es el cartel de Sinaloa. Este cartel es el único que ha logrado construir un imperio global que tiene presencia en 54 países. El gobierno de México no logró controlar a los grupos de narcotraficantes y ello derivó en la necesidad de iniciar, con apoyo de Estados Unidos, una “guerra a las drogas” que derivó en un aumento desmedido de la violencia, como se observa en el cuadro 1.
Hacia fines de 2015, las organizaciones criminales mexicanas son:.1) El Cartel de Sinaloa, hoy golpeada por la captura en 2014 de Joaquín “El Chapo” Guzmán, su escape en julio de 2015, y su recaptura en enero de 2016; 2) el Cartel del Golfo, que exporta cocaína principalmente en la frontera de Tamaulipas con Texas; 3) el Cartel de Juárez, ubicado en ciudad Juárez; 4) el Cartel de Tijuana, que exporta drogas a California; 5) Los Zetas, que disputan el control de la cocaína en Tamaulipas con el Cartel del Golfo y realizan también delitos como tráfico de migrantes; 6) La Familia Michoacana, que se transformó en Caballeros Templarios en el estado de Michoacán, que realizan importación de productos químicos para producir metanfetaminas; 7) el Cartel de Jalisco Nueva Generación, que se ha separado del de Sinaloa y opera en el estado de Jalisco; 8) La familia Beltrán Leyva, que son una escisión del Cartel de Sinaloa, que opera en el estado de Guerrero y Morelos, 9) organizaciones como “Guerreros unidos” y los rojos en el estado de Guerrero, y 10) múltiples carteles subregionales y locales que realizan diversas actividades criminales y apoyan a los grandes carteles del narcotráfico.
A diferencia de países como El Salvador, Honduras y Guatemala en Centroamérica y otros en América del Sur y el Caribe, donde las pandillas son la amenaza principal de la seguridad ciudadana. En México las pandillas, si bien existen en algunas ciudades, no tienen un grado de evolución y acción importante. El peligro más notorio para la seguridad de la población son las células de sicarios de los carteles del narcotráfico y las actividades paralelas que realizan sus integrantes, que han derivado en muchos delitos como feminicidios, secuestros de migrantes en ruta hacia Estados Unidos, robo de combustible en oleoductos, tráfico de madera y animales en peligro de extinción, y otros. En otras palabras, los carteles del narcotráfico controlan y regulan la delincuencia común en la mayoría de las ciudades.
Esta crisis de seguridad, incubada desde inicios de los años noventa del siglo XX, llevó a los extremos las “soluciones” al problema, desde buscar la mano dura a través de las fuerzas armadas, como la auto-organización de la población en grupos paramilitares. Estas dos salidas no tienen viabilidad en el mediano y largo plazo, pues son solo para afrontar la emergencia del ascenso del crimen común y organizado. Las formas viables y legales de organización institucional se encuentra entre estos dos extremos. Así, se desarrollaron seis modelos de seguridad pública: Modelo 1: Militarización total de la seguridad pública. Modelo 2: Militarización parcial de la seguridad pública. Modelo 3: Profesionalización basada en el mando único. Modelo 4: Profesionalización de la Policía Municipal (esquema constitucional). Eduardo Guerrero, “La inseguridad 2013-2015”, Nexos, México, No. 457, enero de 2016. www.nexos.com.mx Raúl Benítez Manaut, “México. Violencia, fuerzas armadas y combate al crimen organizado”, en Carlos Basombrio (editor), ¿A dónde vamos? Análisis de políticas públicas de seguridad en América Latina, Woodrow Wilson Center, CASEDE, México, 2013. Modelo 5: Policía Comunitaria. En los casos de las comunidades indígenas basados en leyes de “usos y costumbres” Modelo 6. Población organizada en autodefensas.
La coexistencia de estas seis formas de organización policiaca y de participación militar en la seguridad pública ha influido en el incremento de la violencia e incluso ha provocado una crisis de derechos humanos en muchos municipios del país. El más grave incidente en los últimos años es la desaparición de los 43 estudiantes en la ciudad de Iguala, estado de Guerrero, en septiembre de 2014. Este acontecimiento, realizado por grupos criminales locales con apoyo de policías municipales corruptas, ha cuestionado la capacidad del gobierno mexicano para hacer a la acción de las grandes organizaciones criminales. En el caso de las policías municipales, las únicas sostenidas legalmente en la Constitución, pero incapaces de hacer frente al crimen organizado, han llevado a la búsqueda de nuevas estrategias, entre ellas la militarización, sin éxito. Lo grave de la coexistencia de diversas formas de organización policiaca y militar es que, ante situaciones graves, la población se ha organizado en policías comunitarias y grupos de autodefensa.
El 27 de noviembre de 2014, el presidente Enrique Peña Nieto propuso diez medidas para implementar una profunda reforma policiaca, que se considera un Plan de Legalidad y justicia. Primera: La ley contra la infiltración del crimen organizado, la cual establecerá que la federación asuma el control de los servicios municipales o se disuelva un ayuntamiento cuando existan indicios que están involucrados con la delincuencia organizada; Segunda: Se redefinirán las competencias de cada autoridad de cara al delito; Tercera: Creación obligatoria de las policías estatales únicas, por lo cual se creará un nuevo modelo policiaco; Cuarta: Se acelerará el establecimiento de un número telefónico único para emergencias, a nivel nacional. Se buscará que este número sea el 911 por ser el más reconocido a nivel mundial; Quinta: Formar un registro de clave única de identidad para la población; Sexta: El Gabinete de Seguridad implementará un operativo especial en la zona de Tierra Caliente, en los estados de Michoacán y Guerrero; Séptima: se promoverá una amplia agenda de reformas para mejorar la justicia cotidiana; Octava: Fortalecer los instrumentos para proteger los derechos humanos en coordinación con la Comisión Nacional de Derechos Humanos y Organizaciones de la Sociedad Civil; Novena: Promover la pronta aprobación de las diversas leyes y reformas para combatir la corrupción; Décima: Se fortalecerán los principios de Gobierno Abierto en la Administración Pública Federal.
Finalmente, cabe señalar que mientras exista la convivencia entre seis modelos policiacos, en más de 1,800 cuerpos policiacos municipales, 32 estatale, y las policías federales, agregado a la falta de controles reales de la corrupción, la poca profesionalidad en la mayoría de las corporaciones, será difícil que mejoren tanto la condición de seguridad pública que demanda la población, como el combate a las grandes organizaciones criminales.
