Julio César Santana

Desde 1996, cuando el PLD arribó por primera vez al poder, descontando por supuesto la breve y fatídica interrupción en 2000-2004 que costó al país por lo menos un par de décadas de retroceso, la administración pública dominicana conoce un largo y productivo proceso de reformas estructurales, administrativas, procedimentales y operativas. Puede afirmarse que, desde entonces, la gestión administrativa del Estado es esencialmente otra, situada hoy en un escalón cualitativamente superior. En este sentido, no es una exageración afirmar que el Partido de la Liberación Dominicana ha sentado las más sólidas bases de una nueva cultura pública.
Antes, en el contexto de la administración vieja y ya superada en gran medida, prevalecía la falta de una visión país, es decir, una perspectiva de desarrollo de mediano y largo plazo cuyos objetivos y estrategias fueran el resultado de un amplio y efectivo proceso de consultas con los más diversos grupos de interés nacionales. La construcción de esta Visión País de largo plazo culminó exitosamente con la aprobación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END, Ley 1-12), un acontecimiento tardío en relación con los más avanzados países de la región que tenían décadas experimentando con estrategias nacionales de desarrollo y modelos de planificación convencional y estratégica.
Esta Visión País contenida en la END representa las aspiraciones de desarrollo y bienestar a futuro de los dominicanos, es decir, la imagen-nación deseada: “República Dominicana es un país próspero, donde las personas viven dignamente, apegadas a valores éticos y en el marco de una democracia participativa que garantiza el Estado social y democrático de derecho y promueve la equidad, la igualdad de oportunidades, la justicia social, que gestiona y aprovecha sus recursos para desarrollarse de forma innovadora, sostenible y territorialmente equilibrada e integrada y se inserta competitivamente en la economía global”.
Analizando en todas sus aristas esta Visión, descubrimos que la misma está perfectamente alineada, como es lo correcto, con los preceptos fundamentales de la Constitución dominicana: garantías de prosperidad y de respeto a la dignidad humana, comportamiento ético, democracia participativa y Estado social y democrático, equidad e igualdad de oportunidades, justicia social, desarrollo sostenible e inserción competitiva, es decir, dinámica, en la economía global.
Para alcanzar la Visión País se formulan y administran políticas públicas, o lo que es lo mismo, decisiones que corresponden a todos los niveles jerárquicos de la Administración Pública, llamadas a modificar, orientar y/o regular los comportamientos de los actores en un determinado ámbito político. Tales políticas implican necesariamente decisiones que definen la dinámica y la substancia del marco normativo, integrado por leyes, decretos, reglamentos, instructivos, directrices y otros instrumentos de intervención.
Por tanto, visto desde una perspectiva más amplia, y siguiendo a Sotelo Maciel, conocido consultor internacional en políticas públicas, planificación estratégica, presupuesto y modelos de gestión del sector público (muy tomado en cuenta en la elaboración de los documentos base del Sistema Nacional de Planificación), las funciones de la política pública se pueden resumir en una primera aproximación en dos: producción, que abarca el ámbito de la Administración propiamente dicha y supone recursos para obtener determinados productos, siempre en espera de determinados resultados y sus impactos; y regulación, que incluye el área de los problemas socioeconómicos, con sus diversos niveles de complejidad y alcances, y que se cristaliza en medidas de política. Éstas definen ahora el uso estratégico de recursos para mitigar o solucionar los problemas de carácter nacional. Una mayor profundización del abordaje nos descubre otra tercera función o dimensión funcional de la política pública, a saber, la de la orientación, la cual implica otro elemento crucial de la cadena de valor público: la direccionalidad.
Como explica Sotelo Maciel,
“…la combinación particular de producción y regulación que caracteriza a las políticas públicas se dan bajo un marco más general de definiciones que constituye el direccionamiento estratégico de la misma, sea éste explícito o no. Esto constituye el perfil de la política, la selección de problemas que ésta aborda, el encuadre general de la estrategia, los valores que reivindica, es decir, el núcleo de la misma. Una parte sustancial de la actividad de los dirigentes políticos consiste en ajustar, precisar y comunicar esta dirección. En torno a ella se suelen dar las principales refriegas y conflictos que caracterizan el escenario en el que se desarrollan las políticas públicas. Se podría entonces agregar una tercera dimensión que denominaremos: (c) orientación”.
Puede afirmarse que, exactamente desde finales de 2012, un número creciente de instituciones públicas viene aplicando a conciencia el Modelo de Cadena de Valor Público (CVP), el cual exhibe, con las limitaciones que veremos más adelante, un enorme potencial descriptivo y ordenador de los diferentes abordajes metodológicos que se realizan en el sector público.
Este modelo consta de siete elementos (recursos, operaciones -combinación de recursos con cantidades y calidades de determinados insumos-, productos, medidas de política, resultados, impactos y direccionalidad. Tales elementos se agrupan en las tres funciones mencionadas: producción, regulación y orientación. En la práctica dominicana, al modelo original de cadena de valor público, cuyos méritos no se regatean a la hora de analizar políticas concretas no orientadas a contextos complejos donde la multicasualidad es la rutina, se le añade el enfoque enriquecedor de concebir los procesos de agregación de valor como redes complejas de relaciones causales, entendiendo, a partir de Sotelo Maciel, que en la realidad se da una relación de multi-causalidad entre productos, resultados, impactos, instituciones disímiles, variables de impacto y medidas de política, bajo diferentes niveles de retroalimentación, diversidad de relacionamientos y diferentes grados de certeza e indeterminación (ver: MEPyD. Articulación Plan-Presupuesto 2013-2016, noviembre 2015).
La complejidad descrita se ha abordado con relativo éxito en los procesos de planificación estratégica a través de los cuales se toman hoy las decisiones de mediano y largo plazo, es decir, estratégicas. Por tanto, pueden delimitarse claramente dos espacios: uno, referido a la formulación presupuestaria que implica las operaciones necesarias para transformar las insumos en productos, definiendo el marco de acción de la planificación operativa; y el otro, el más complejo e impredecible, que formula, monitorea, evalúa y reorienta, en caso de ser necesario, los resultados provenientes de los productos y sus impactos o efectividad real desde la perspectiva del proceso de desarrollo. Este último espacio corresponde, obviamente, a la planificación estratégica que es compromiso de la alta dirección de las instituciones públicas. Como se señala en el documento citado más arriba “…la definición de los impactos y resultados esperados de una política e, incluso, la definición del perfil de producción de las organizaciones públicas para alcanzar dichos objetivos, es materia de la planificación estratégica de alta dirección”.
Todos conocemos los instrumentos convencionales de la planificación y presupuesto: la END, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP), planes sectoriales, planes regionales y planes institucionales (estratégicos-PEI, y operativos-POA). En términos presupuestarios, son dos los elementos: el presupuesto institucional anual y consolidado, y el presupuesto plurianual.
El Plan Operativo Anual, que refleja la manera en que el Plan Estratégico Institucional se viabiliza a través de la producción pública en términos interanuales, se formula agotado el proceso de definición de las estrategias que permitirán “cerrar las brechas” entre lo que deseamos alcanzar y las dificultades que enfrenta la organización y el entorno. En el caso de un ministerio, los planes operativos se desarrollan a nivel de cada una de sus unidades funcionales, dando prioridad a las llamadas unidades sustantivas o vice-ministerios en tanto son los centros de responsabilidad que tienen a su cargo la generación de productos finales. Ellos establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la formulación del presupuesto.
El formato del plan operativo anual es relativamente sencillo y consta del nombre de la entidad y de la unidad correspondiente, del programa, misión, objetivo estratégico de los que se deriva la producción pública dada, de las estrategias o cursos de acción (determinando sus costos y beneficios, impactos positivos y negativos, el objetivo que será implementado con la estrategia, capacidad institucional para seguir el curso de acción, cambios que sugiere y plazos de realización, etc.), etapas a seguir, responsables, plazos y recursos necesarios.
En definitiva, la planificación operativa es el conjunto detallado de acciones específicas que dan lugar a los procesos de transformación de insumos en productos que son claramente los requeridos por la política en cuestión. La novedad es que la formulación presupuestaria, antes centrada en gastos discrecionales, debe reflejar ahora esos procesos de producción pública cumpliendo con principios como la racionalidad, la gestión oportuna y asignación eficiente a prioridades de política bajo la modalidad de productos acompañados de metas, resultados esperados e impactos.
Consecuentemente, la revolución ha sido la introducción del presupuesto por programas o presupuesto por resultados (o autcomes), el cual debe abarcar todo el proceso de producción pública antes descrito.
Como puede observarse en la imagen adjunta anterior, la planificación se compone de varios “pisos” interrelacionados: la Planificación Global o Sectorial que incluye la participación de actores no estatales; la planificación institucional con actores gubernamentales o públicos; el tránsito de la planificación institucional desde su compartimiento POA y sus operaciones de producción pública (recursos, productos, resultados e impactos) al presupuesto institucional y al global o plurianual.
El sistema tiene, entre otras ventajas, que su misma dinámica niega la designación de funcionarios en base a criterios clientelares y exige conocimientos y elevada especialización en todos sus pisos. Por otro, asigna los recursos a productos que derivan del núcleo mismo de las políticas, es decir, al decir de Sotelo Maciel, a la solución de los problemas que ésta aborda en función del “encuadre general de la estrategia” y “los valores que reivindica”. Finalmente, el reconocimiento y el premio estarán en función de los resultados cosechados que derivan de compromisos y responsabilidades plasmados ex ante en un plan de acción anual en cuya confección todos han participado.
El fortalecimiento de la gestión pública ha sido posible por la llegada al poder en 1996 del PLD. Sus ejecutorias hasta la fecha, en el plano de la gestión pública, han dado un golpe importante al sistema clientelar que tanto daño ha hecho al desarrollo dominicano. Ahora la macro-estructura pública funciona en base a un direccionamiento estratégico en función de objetivos y metas nacionales de desarrollo.
Como se ha dicho más arriba, tenemos, por un lado, el marco orientador que señala el direccionamiento general, la Visión País, las estrategias y los lineamientos de la END; por el otro, el direccionamiento estratégico del Poder Ejecutivo que asegura la coordinación y dirección administrativa de todas las unidades gubernamentales, respetando los principios consagrados en la Ley Orgánica No. 247-12 de Administración Pública. Las políticas, planes y proyectos del Ejecutivo están contenidos en el PNPSP, que resume por lo demás las metas presidenciales cuyos resultados e impactos están disponibles para todos los ciudadanos.
El órgano responsable del cumplimiento de las metas presidenciales, del plan de gobierno y de las políticas públicas relevantes en general, además de ser garante del buen funcionamiento de las relaciones interinstitucionales, es el Ministerio de la Presidencia, auxiliar de primer orden del Ejecutivo. Más abajo, al nivel de las entidades públicas (ministerios y direcciones) se implementa igualmente la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpED), la cual busca la creación de valor público de manera deliberada, a través de los mencionados PEI y POA, asignando responsabilidades intra-institucionales respecto a cada producto.
Estas conquistas no han sido fácil: ha sido necesario un esfuerzo de innovación y de anulación de resistencias normales, profundas modificaciones del marco legal e institucional, interminables programas de capacitación y actualización, así como la promulgación de un nuevo marco normativo.
Al PLD corresponde la implantación:
Respecto a todos estos componentes o pilares de la nueva gestión pública auspiciada por el PLD, en cada uno de los cuales podemos encontrar obviamente oportunidades de mejoras y perfeccionamiento, podemos encontrar avances o progresos puntuales de gran relevancia para el desarrollo de la nación.
El tema es que mientras el candidato principal de la oposición promete triplicar los gastos actuales haciendo promesas sin ningún cuadre presupuestario futuro (es decir, sin decir de dónde sacará los miles de millones que cuestan sus ofrecimientos electoreros), tratando de atrapar a los incautos y estafar una vez más la intención del voto, el PLD tiene tantos avances que mostrar que requeriría dos campañas electorales para explicarlos al pueblo de manera concienzuda.
En cambio, las experiencias de Gobierno de lo que hoy se atrincheran en unas siglas nuevas, igual que ayer representativa de lo caduco y de la caverna política, son en realidad lamentables, por no decir desastrosas. Y no hay nada que pueda convencernos de lo contrario. Ahí no hay nada que buscar, ni siquiera un plan de acción bien estructurado e impregnado de realismo, y ni hablar de intenciones de desarrollo sinceras y verosímiles.