Julio César Santana
Algunos círculos pensantes de la sociedad dominicana han manifestado su legítima preocupación en torno a las duplicidades y solapamientos de entidades y funciones en la administración pública. Se trata de un asunto fundamental que tiene que ver con la ineficiencia de tener dos o más jugadores en una misma base, cuando las reglas dicen claramente que en cada sector de competencias debe ser uno con la función de trazar las políticas y poner a los demás en sintonía visual y funcional con sus acciones fundamentales.
Cuando ocurre de otro modo se produce una asignación ineficiente de los recursos públicos, las ineficiencias institucionales terminan exacerbándose y la efectividad de los impactos de las políticas públicas se reduce al mínimo. La situación fomenta la dispersión del esfuerzo respecto al direccionamiento estratégico general y fortalece los protagonismos personales, los cuales resultan perniciosos al interés público. La gente comienza a preguntarse cuál es la razón de ser del órgano con clara supremacía jerárquica.
La realidad es que cuando hablamos de las funciones, roles y límites de los ministerios del Estado dominicano no tenemos nada que inventar. Todo está claramente establecido, en líneas generales, por la Ley Orgánica de Administración Pública No. 247, promulgada en fecha 14 de agosto de 2012. Esta Ley enuncia las bases fundamentales de organización y funcionamiento de la Administración Pública nacional y local, establecidas por la Constitución dominicana.
Las pautas de esa organización y funcionalidad fueron el resultado de un interesante ejercicio de superación del ordenamiento jurídico viejo, extemporáneo, insuficiente y poco flexible. Por allá por el 2004 el reto se planteaba en términos de configurar una administración pública bajo principios comunes, delimitar de manera estricta las competencias, la coordinación interorgánica y el alcance del control administrativo ejercido por el Estado. Ese esfuerzo se concretó en la referida ley, la cual encarnó una de las más importantes reformas de la Administración Pública en cinco décadas.
Algunos organismos descentralizados del sector público, adscritos a determinados ministerios, siguen actuando como si la mencionada Ley No. 247-12 no existiese, a sabiendas de que sus disposiciones (Artículo 3) “…serán aplicables a todos los entes y órganos que conforman la Administración Pública bajo dependencia del Poder Ejecutivo: Administración Pública Central, desconcentrada y organismos autónomos y descentralizados”. Parecen olvidar que la Administración Pública tiene como “…objetivo principal satisfacer, en condiciones de eficacia, objetividad, igualdad, transparencia, publicidad, coordinación y eficiencia, el interés general y las necesidades de sus usuarios y/o beneficiarios, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”.
Es decir, como en un deporte cualquiera, los jugadores públicos están sometidos a reglas de “juego” (comportamiento) comunes y no pueden ellos mismos inventarse nuevas normas o actuar conforme a las que se imaginan según el dictado de sus enfoques personales. Ello implica, entre otras cosas, que no pueden desconocer la autoridad de los órganos jerárquicamente superiores, actuar independientemente de ellos, reportar al Ejecutivo directamente, decidir sobre sus líneas presupuestarias sin previas consultas y mucho menos actuar para alentar asimetrías en torno a los objetivos institucionales y sectoriales.
Asumir funciones que no les corresponden o mantener estructuras organizativas que duplican en términos absolutos a las del órgano rector, constituyen descarados desafíos a un orden establecido conforme a inequívocos preceptos constitucionales. Al margen de todo ello, no debe perderse de vista que se trata de un asunto que concierne a la proyección de la imagen del sector público frente a terceros, aunque lamentablemente este aspecto crucial no se ve o valora todavía debidamente.
Por lo demás, los avances en la Administración Pública, consagrados en leyes, son realmente progresos cuando los actores públicos son ejemplos en su más estricto y transparente cumplimiento, cuando no negocian los principios y no se valen de soterradas influencias para violar el orden establecido con la mayor desfachatez.
La mencionada Ley No. 247 establece que la “suprema dirección” de los ministerios recae en los ministros en el ámbito que corresponda. “Supremo” o “suprema” es un vocablo latino que significa, de acuerdo con la Real Academia Española, “que no tiene superior en su línea” (ministerial), o dicho en otros términos, que no tiene grado más alto o no es posible un grado superior o que está situado en la posición o categoría más elevada en el grupo de los de su clase. En calidad de “suprema dirección” o autoridad superior, el ministro “dispone de prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión necesarias para garantizar la adecuada organización y funcionamiento de su sector”.
Por tanto, ninguna entidad adscrita o sometida a la tutela administrativa y poder de supervigilancia de un ministerio, puede asumirse ella misma como una de jerarquía superior frente a la “suprema” autoridad del ministro, en este caso.
En este sentido, las disposiciones de la ley de Administración Pública son incontrovertibles, claras y lo suficientemente precisas como para que sean necesarias interpretaciones secundarias: “Artículo 25. Los órganos administrativos del Poder Ejecutivo se incorporarán a los ministerios y serán regidos por el principio jerárquico bajo la autoridad superior del ministro o ministra. Los entes descentralizados funcionalmente estarán adscritos al ministerio que les corresponda, según el mismo criterio, y sometidos a la tutela administrativa de éste”.
Esta formulación no significa otra cosa que: a) existe un principio jerárquico que pone al ministro en el primer escalón de la línea de mando; b) todos los entes descentralizados dentro de un mismo sector, están sometidos al mencionado principio respecto a la autoridad ministerial suprema; c) además de su sometimiento al principio jerárquico, los entes adscritos estarán bajo la tutela administrativa (y poder de supervigilancia) de la autoridad superior o ministerio.
No obstante, para perjuicio de una Administración Pública, la misma que tiene ahora tiene serias pretensiones de ser respetuosa de sus propias reglas de juego, muchos incumbentes de los organismos adscritos nunca se han interesado en profundizar en la figura jurídica -entiendo que del ámbito del Derecho Administrativo- de la tutela administrativa, la cual aparece de manera recurrente (que no solo como “sustantivo, sino también como acción, verbo) en todos los ministerios de la región.
Encontramos muchas definiciones y escritos serios sobre la “tutela administrativa” en el ámbito público. No obstante, pensamos, ¿por qué no utilizar la que ofrece nuestro propio ordenamiento jurídico? En efecto, en la Ley No. 47-08 de Función Pública encontramos la siguiente definición: “Artículo 12 (12) Tutela Administrativa: Conjunto de facultades de control y supervigilancia otorgadas a las Secretarías de Estado (Ministerios) para velar por la orientación, eficacia, eficiencia y legalidad de la gestión de las entidades descentralizadas, cuyos objetivos programáticos les son afines”. Nunca me ha gustado el término “velar”, que es sinónimo de “vigilar”, “cuidar”, “custodiar”. La obligación del organismo rector sobre las entidades que actúan sobre el terreno de sus mismas competencias, es asegurar, quizás garantizar, la legalidad de la gestión de las mismas y encauzarlas hacia unos mismos objetivos institucionales.
Esta definición se enriquece, como hemos señalado en otras entregas sobre el tema, con varias disposiciones de la Ley No. 247-12. Las mismas pueden resumirse en las que siguen:
a. Políticas Sectoriales. Corresponde a los ministerios dirigir “la formulación, el seguimiento y la evaluación de las políticas sectoriales que les correspondan de conformidad con la ley” (Art. 28-1).
b. “Artículo 24.- Misión de los ministerios. Los ministerios son los órganos de planificación, dirección, coordinación y ejecución de la función administrativa del Estado, encargados en especial de la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas, estrategias, planes generales, programas, proyectos y servicios en las materias de su competencia y sobre las cuales ejercen su rectoría. En tal virtud, constituyen las unidades básicas del Poder Ejecutivo”.
c. Indicadores de Gestión y tutela. “Artículo 45.- Indicadores de gestión. Los ministerios a cargo de la coordinación y planificación, fortalecimiento institucional, fiscalización y control determinarán los indicadores de gestión aplicables para la evaluación del desempeño institucional de los entes descentralizados funcionalmente de conformidad con el reglamento respectivo. Como instrumento del control de tutela administrativa sobre el desempeño institucional, se podrán suscribir compromisos de gestión de conformidad con la presente ley entre entes descentralizados y el respectivo ministerio sin que la flexibilidad y agilización de la tutela administrativa obstaculicen la eficiencia del control”.
d. Requisitos para la creación de los organismos adscritos. Artículo 51 (5): Establecer “los mecanismos particulares de control de tutela que ejercerá el ministerio u órgano de adscripción respectivo”.
e. “Artículo 52.- Adscripción y control de tutela. Todo ente descentralizado funcionalmente estará adscrito al ministerio que sea rector del sector de políticas públicas afines a su misión y competencias. El órgano de adscripción ejercerá el respectivo control de tutela sobre los entes públicos descentralizados que le estén adscritos, con el propósito de garantizar la coherencia política de la acción de gobierno, bajo el principio de unidad de la Administración Pública”.
f. Artículo 53.- Atribuciones de los órganos de adscripción respecto de los entes descentralizados. Los ministerios, en relación a los entes descentralizados que les estén adscritos, tienen las siguientes atribuciones mínimas: definir las política a desarrollar por tales entes, aprobar los planes y el anteproyecto de presupuesto de los entes que les estén adscritos; ejercer permanentemente funciones de coordinación, supervisión, evaluación y control e informar al o a la Presidente de la República; informar periódicamente a los órganos nacionales rectores de los sistemas nacionales de apoyo acerca de la ejecución de los planes por parte de los entes y proponer al o a la Presidente de la República, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o suprimir los entes descentralizados que respectivamente les estén adscritos.
Por tanto, la tutela administrativa no es una figura retórica. No podemos seguir actuando como si la adscripción de un órgano descentralizado no significara nada. La Ley No. 100-13, con sus pretensiones primarias de ser un instrumento de organización del sector energético y minero de la República, tiene el enorme fallo de no haber formulado con la mayor precisión las disposiciones clave necesarias para producir un eficiente reordenamiento del sector energético.
Por ejemplo, en el caso concreto de la CNE, ¿cómo es que a la fecha no se entienda que todas sus atribuciones concernientes a políticas, instrumentos regulatorios, normas técnicas, planes indicativos, asesorías directas al ejecutivo respecto a las actividades “…de estudio, exploración, construcción, exportación, producción, transmisión, almacenamiento, distribución, importación, comercialización relativas a carbón, gas, petróleo y sus derivados, energía hidráulica, nuclear, geotérmica, solar, energía no convencional y demás fuentes energéticas, presentes o futuras”(Art. 13 de la Ley 125-01), así como la facultad de autorizar inversiones, concesiones, contratos de operación o administración, permisos y autorizaciones en el ámbito energético, quedaron derogadas de pleno derecho con la promulgación de la Ley No. 100-13?
La razón manda que esta Comisión sea, en el mejor de los casos, una dirección del MEM o un departamento especializado de su Viceministerio de Energía. No tiene sentido mantenerla en un edificio de lujo, con un personal altamente especializado y una asignación de recursos públicos que representa el 54.7% del presupuesto ejecutable del MEM para 2016.
Por otro lado, no obstante la misma Ley No. 100-13 ordenar al Ministerio de Administración Pública adoptar las providencias de lugar para asegurar que ella (la nueva ley) “contribuya eficientemente a la racionalización de la función pública, de los servicios gubernamentales y a la simplificación de los procedimientos, evitando el surgimiento o la continuación de tareas que impliquen duplicación de esfuerzos o usurpación de funciones”, siguen efectivas en otras instancias públicas muchas unidades institucionales con personal activo o en funciones… ¡incluyendo un viceministerio de energía y minas en otro ministerio! Esto sin tomar en cuenta estructuras organizativas y planes institucionales en gran medida duplicados, en franca y pública violación no sólo de la existencia del MEM, sino de las normas nodales de la Administración Pública.
En adición, después de dos años de haberse instalado formalmente el MEM, no se han transferido las partidas presupuestarias que le corresponden; no se desmantelan las unidades institucionales que usurpan funciones del órgano rector ni se transfiere su personal técnico o, para decirlo con la letra de la misma ley: no se ha formalizado, documentado ni implementado “el traspaso, a favor del Ministerio de Energía y Minas, de todos los recursos humanos y financieros; así como, de los bienes materiales de los órganos que pasan a formar parte del Ministerio de Energía y Minas y de los órganos que se suprimen y cuyas funciones son asumidas por este nuevo Ministerio”.
“Aunque la ley lo dice, hay cosas que no se pueden negociar por ahora”-frase célebre de uno de nuestros interlocutores gubernamentales. Pero, ¿en cuál país civilizado, respetuoso de su orden jurídico interno, los mandatos de las leyes se negocian? Este no es un problema de la actual administración, es tan viejo como la defectuosa democracia dominicana. Sin embargo, debemos, con la mayor determinación y entereza, hacer lo que nunca se ha hecho en este plano. No dudamos, que la actitud y determinación que caracterizan al señor Presidente es la que necesitamos para rebatir el triste realismo de la frase de Anacarsis, insigne filósofo escita: “Muchas veces las leyes son como las telarañas: los insectos pequeños quedan prendidos en ellas; los grandes la rompen”.
