Opinión

La acreditación: fuente de confianza en la infraestructura de la calidad (IC)

“Se requiere que los profesores de matemáticas cumplan con los requisitos de las escuelas y de las universidades, es decir, que estén certificados en este aspecto; pero nada hacemos con profesores de matemáticas cumplidores de cuestiones administrativas y del régimen disciplinario de las escuelas y universidades, si su competencia respecto a las tareas de enseñanza de las matemáticas no tiene ningún crédito”.

INTRODUCCIÓN

En esta parte del capítulo VI se examinarán los aspectos más relevantes de la acreditación; en el Capítulo VII se abordará el concepto de Evaluación de la Conformidad (EC), haciendo hincapié en algunos aspectos básicos relacionados, algunos de ellos abordados someramente en las páginas precedentes, y en las modalidades (categorías) más relevantes de EC.

Una IC que no incluya formalmente el proceso de acreditación tendría las siguientes desventajas:

Primero, los organismos del sistema llamados a evaluar el cumplimiento de requisitos técnicos, características y otras propiedades de los bienes, servicios, procesos, sistemas e instalaciones, tendrían una credibilidad cuestionable en la medida en que no podrían demostrar fehacientemente sus competencias respecto a las tareas que realizan.

Segundo, una IC sin la función de la acreditación, no importa que esta sea servida por un organismo nacional o extranjero, no tendría oportunidad de ser reconocida en el plano regional o internacional y, consecuentemente, sus contribuciones a la creación de las capacidades comerciales y al desarrollo sostenible serían limitadas o escasamente efectivas.

Por último, los outputs fundamentales de la IC (Normas y reglamentos armonizados o equivalentes, certificaciones, calibraciones, verificaciones, inspecciones, ensayos, auditorías, evaluaciones) no serían aceptables en el plano internacional, sencillamente porque no proceden de instituciones que actúan sobre la base de reglas de juego globales. La mejor evidencia de una actuación tal, es el reconocimiento de la IC mediante las acreditaciones que correspondan.

Por tanto, la acreditación es crucial para que la evaluación del cumplimiento resulte creíble, el sistema todo sea formalmente reconocido por los socios comerciales del país y, consecuentemente, los outputs del sistema sean aceptados en la mayoría de los países.

La Ley que crea el SIDOCAL plantea un formidable reto a los gestores del Sistema (Art. 91):

“Con el fin de brindar confiabilidad al sector privado y a los reguladores estatales, el ODAC conformará una Red de Organismos de Evaluación de la Conformidad Acreditados, que sirvan al interés público, faciliten el comercio interno e internacional y fortalezcan la capacidad competitiva de las organizaciones y empresas, de acuerdo con los principios y las directrices internacionales pertinentes. En este sentido, el ODAC difundirá el valor de las acreditaciones por los medios de comunicación disponibles y creará los mecanismos e incentivos necesarios para sumar más miembros a la mencionada Red de Organismos de Evaluación de la Conformidad Acreditados”.

El concepto de acreditación

De acuerdo con la Norma ISO/IEC 17000: Evaluación de la Conformidad— Vocabulario y Principios Generales, se entiende por acreditación.

“…La “atestación de tercera parte relativa a un Organismo de Evaluación de la Conformidad que manifiesta la demostración formal de su competencia para llevar a cabo tareas específicas de evaluación de la conformidad”.

¿Qué es la Atestación?

Es útil aclarar que la atestación consiste en la “emisión de una declaración, basada en una decisión tomada después de la revisión, de que se ha demostrado que se cumplen los requisitos especificados”. Por “revisión” debemos entender aquí la “verificación de la aptitud, adecuación y eficacia de las actividades de selección y determinación, y de los resultados de dichas actividades, con respecto al cumplimiento de los requisitos especificados por un objeto de evaluación de la conformidad”. Ver: Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO). Inte CTN Evaluación de la Conformidad fecha: 2005-04-20 Inte-ISO/IEC 17000:2005: Evaluación de la Conformidad-Vocabulario y Principios Generales. Secretaría INTECO, 2005.

La evaluación, de acuerdo con la Guía ISO/IEC 65 y la Norma ISO/IEC 17024, describe la gama de actividades asociadas a la recopilación de evidencia de conformidad. Las mismas pueden incluir ensayos, inspección y auditoría, pero también pueden abarcar actividades tales como el estudio de los dibujos de diseño y las especificaciones para comprobar que las características necesarias para cumplir los requisitos especificados están suficientemente definidas.

En otras palabras, la acreditación es la declaración formal de tercera parte de que un determinado Organismo de Evaluación de la Conformidad (OEC) cumple con los requisitos de normas internacionales relativos a las actividades que definen su misión institucional (ensayos, certificación, inspección, acreditación de competencias de personas).

Resaltan dos aspectos clave en la citada definición:

1. Competencia técnica cuya confirmación deviene en el principal objetivo de la acreditación. Esta confirmación ocurre respecto a:

2. Actividades específicas relacionadas con ensayos, certificación, inspección y personas.

La acreditación se refiere, pues, a un tipo especial de evaluación de la conformidad de tercera parte, la que funciona al nivel de organismos o entidades, los cuales, al igual que los materiales, productos, instalaciones, procesos, sistemas y personas, deben cumplir con los requisitos de determinadas normas o guías internacionales para demostrar así su competencia técnica y desarrollar actividades de evaluación de la conformidad. Esto es, Evaluación de la Conformidad para confirmar las competencias técnicas de:

• Laboratorios de ensayos, calibración y muestreo: requisitos de la Norma ISO/IEC 17025.

• Organismos de inspección: requisitos de la Norma ISO/IEC 17020.

• Organizaciones de certificación de sistemas de gestión de la calidad, ambiental y otros: requisitos Norma ISO/IEC 17021.

• Organizaciones de certificación de productos, procesos y servicios: se encuentra en vigencia desde el 15 de septiembre de 2012, la Norma ISO/IEC 17065:2012: «Evaluación de la conformidad — Requisitos para organismos que certifican productos, procesos y servicios». Esta Norma reemplaza a la Guía ISO/IEC 65:1996 «Requisitos generales para organismos que operan sistemas de certificación de productos».

Organizaciones de certificación de personas: requisitos Norma ISO/IEC 17024. En este punto debemos señalar que se trata de una actividad dirigida a la evaluación del cumplimiento de los requisitos especificados en las normas vinculadas a actividades concretas que requieren de una especialización profesional y técnica adecuada, y que confirman la competencia técnica de ese personal para el desarrollo de su actividad laboral con la máxima calidad, confiabilidad, eficacia y seguridad.

Los organismos postulantes y los organismos acreditados deberán considerar, además, los requisitos y disposiciones particulares aplicables a sus áreas de actividad contenidos en Normas, reglamentos, guías u otras publicaciones que estén a disposición de los interesados. Ejemplos: Normas de métodos de ensayo o calibración, protocolos, reglamentos, Guías ISO/IEC, directrices sobre estimación de incertidumbre, publicaciones y recomendaciones ILAC e IAF.

Organismos de acreditación

Un organismo de acreditación es uno con autoridad -conferida por ley- que otorga acreditaciones y declaraciones de reconocimiento formal a los organismos de EC ya mencionados. Estos a menudo son creados, mediante ley o decreto, por los gobiernos nacionales y mantienen la posición más importante en la jerarquía de los esquemas de EC de nuestros días. Son en realidad especie de garantes de la confianza -de dimensión multilateral- respecto a la imparcialidad y la competencia de los organismos de EC.

No resultaría aceptable si nadie evaluara la idoneidad técnica de quien reconoce competencias a terceros. Por esta razón, la misma entidad de acreditación debe cumplir con una norma internacional, la ISO/IEC 17011: Evaluación de la Conformidad-Requisitos Generales para los Organismos de Acreditación de Organismos de Evaluación de la Conformidad.

Esta Norma es una clase de compendio de requisitos y recomendaciones cuyo cumplimiento garantiza la aptitud, tanto técnica como organizacional, así como la especialización de los organismos de acreditación en la tarea de confirmar las competencias técnicas de los evaluadores de la conformidad.

En el proceso sistemático de evaluación del desempeño y de la equivalencia internacional con sus pares homólogos, que incluye la comprobación de los mencionados requisitos por las organizaciones internacionales de acreditación, se utiliza la denominada evaluación de pares. Esta define la situación en la que representantes de organismos de acreditación de otros países participan en las evaluaciones de organismos extranjeros de acreditación, los cuales aportan la mirada externa y juicios calificados, y piden cuentas, además, por el cumplimiento de las políticas y directrices de las organizaciones regionales y mundiales de acreditación reconocidas.

El cumplimiento estricto de los términos de la norma internacional referida, abre las puertas al organismo de acreditación a las membrecías en los organismos competentes de relevancia mundial en la materia. También esta Norma facilita el reconocimiento multilateral tanto de las acreditaciones otorgadas como de los certificados emitidos por las entidades de EC formalmente acreditadas.

De este modo, la importancia de la acreditación se vislumbra a través del trabajo de los organismos de EC desde los siguientes puntos de vista:

• Reconocimiento mutuo: aceptación multilateral de las certificaciones de conformidad, facilitando el comercio y el acceso a nuevos mercados.

• Más confianza: en los resultados de las evaluaciones de la conformidad.

• Más comercio y más integración: facilitación del comercio y de los procesos de integración comercial, productiva y tecnológica.

• Consumidores y usuarios: una más efectiva y confiable protección de los ciudadanos.

La obligación de supeditar la actividad del Organismo Dominicano de Acreditación (ODAC) a la Normativa internacional queda asegurada por artículo 83 de la Ley del SIDOCAL, a saber:

“El ODAC estará organizado según las Normas técnicas de acreditación derivadas o que se puedan derivar de los organismos internacionales. El ODAC se integrará a las actividades organizadas por los organismos regionales y mundiales de acreditación, a fin de obtener, en un plazo razonable, su reconocimiento internacional y aceptación en los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (MRA)”. Cuando estos acuerdos tienen carácter multilateral y entonces se conocen bajo las siglas MLA.

Además, la mencionada Ley prevé la adopción de determinados principios, los cuales son los que comúnmente guían la conducta de estas organizaciones:

“Art. 84. El ODAC establecerá sus políticas y sus planes, en concordancia con las directrices emanadas de la Comisión Técnica y se regirá por los principios de integridad, coherencia, transparencia, confidencialidad, participación, confiabilidad, confianza, imparcialidad, autonomía y objetividad. Se guiará estrictamente por las recomendaciones de la Comisión Técnica del Consejo Directivo del CODOCA, basadas en las Normativas internacionales”.

La comisión técnica de expertos

La Comisión Técnica del Consejo Directivo del SIDOCAL es su extensión especializada en los asuntos exclusivamente técnicos del INDOCAL y del ODAC. En materia de acreditación, los principales objetivos de la Comisión Técnica son (Art. 30): a) conocer y mejorar las políticas generales y los planes estratégicos del ODAC; b) aprobar el plan de trabajo, el presupuesto anual ordinario, el extraordinario y los informes anuales del ODAC; c) acordar y reformar el reglamento interno de trabajo del ODAC; d) resolver las apelaciones presentadas contra los procedimientos y los resultados finales de las acreditaciones, así como los procedimientos de sanción contra las entidades acreditadas; e) aprobar la publicación, por los medios oficiales, de las acreditaciones otorgadas, suspendidas o canceladas; f) velar por el cumplimiento de las Normas y los procedimientos de acreditación y garantizar el cumplimiento estricto de las disposiciones, Normas, guías y directrices de los organismos internacionales competentes en la materia, y g) hacer las recomendaciones de lugar en relación con la definición de la estructura, organización y modernización del ODAC, así como respecto al nombramiento y la remoción del personal de acreditación. Como se puede notar, los objetivos citados no disminuyen las autonomías conferidas por ley al ODAC, lo cual es una de las exigencias de los organismos internacionales.

Las dos principales organizaciones internacionales que establecen políticas, guías, directrices y normas genéricas que deben ser cumplidas por los organismos de acreditación son, como se ha señalado, la Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios (International Laboratory Accreditation Cooperation, ILAC) y el Foro Internacional de Acreditación (International Accreditation Forum, IAF).

La primera (ILAC), integra a los organismos de acreditación de laboratorios, así como a las organizaciones de verificación e inspección con reconocimiento a nivel nacional e internacional. Esta importante organización está integrada por más de 70 países y organismos regionales y tiene formalmente establecidos MRA con más de 60 organismos de acreditación de todo el mundo.

Entre los principales objetivos de la ILAC se destacan los de promover el reconocimiento y la aceptación de certificados de conformidad emitidos por organismos acreditados por sus miembros e influir en el desarrollo de procesos y buenas prácticas de acreditación de laboratorios, entidades de certificación y organismos de inspección.

El segundo (IAF), es el máximo foro mundial de organismos de acreditación en las áreas de certificación de sistemas de gestión, productos, servicios y personal. Está conformado por más de 52 organismos de acreditación de 50 países y por 4 Organismos Regionales. Entre sus principales objetivos se cuentan: asegurar el reconocimiento, por el resto de sus miembros, de la acreditación expedida por cada organismo de acreditación, miembro del sistema IAF, a los organismos de certificación. Además, como parte de su misión, promueve los MLA entre los organismos miembros, asegurando que un certificado emitido por una entidad acreditada tenga validez en una zona de comercio específica o en todo el mundo.

Algunos aspectos de la sostenibilidad

Los organismos de acreditación pueden especializarse en uno, dos o más tipos de acreditación (ser multifuncionales), atendiendo a las mencionadas tareas específicas que corresponden a los OEC. Para cada tipo de acreditación, existe un instrumento de evaluación; es decir, una norma internacional; estas normas aparecen agrupadas en la Fig. 20 a la izquierda, emanando de los tres grandes bloques de OEC consabidos.

Los OEC, una su vez cumplidos con los requisitos de cada norma en particular, resultan beneficiarios de una confirmación (declaración) formal de sus competencias en las actividades que desarrollan, ya mencionadas antes.

Si la organización creada logra desarrollar sus competencias en los diferentes campos (certificación, laboratorios, inspección, personas), no hay necesidad de permitir, con el reconocimiento formal del Estado, el funcionamiento de organismos de acreditación públicos o privados en una de estas áreas, so pena de correr el riesgo de enfrentar un modus operandi de todo el conjunto que resulte finalmente inconsistente o ineficaz (sobre todo tomando en cuenta la condición de país pequeño de República Dominicana).

Explicación Fig. No. 20. Para que el organismo de acreditación, llamado a confirmar y declarar las competencias técnicas de los organismos de evaluación de la conformidad, sea reconocido por las instancias supranacionales competentes (Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios, ILAC; Foro Internacional de Acreditación, IAF; Cooperación Interamericana para la Acreditación, IAAC) debe ella misma cumplir con los requisitos y recomendaciones de la Norma internacional ISO/IEC 17011: Evaluación de la Conformidad-Requisito Generales para los Organismos de Acreditación de Organismos de Evaluación de la Conformidad. El cumplimiento de esta Norma permite a dichas entidades ser signatarias de los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (MRA) y de los Acuerdos de Reconocimiento Multilateral (MLA), los cuales tienden a “mundializar” o globalizar el reconocimiento de las acreditaciones, que es lo mismo que decir el reconocimiento de los organismos de evaluación de la conformidad como competentes. En la figura las organizaciones internacionales que reconocen el desempeño y la equivalencia con sus pares de otros países de los organismos de acreditación, aparecen en el bloque-rectángulo “sistema internacional”.

En este sentido, la ISO y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) anotan lo siguiente (de notable interés para las autoridades a la hora de decidir sobre esta materia):

“El resultado puede ser que algunos organismos de evaluación de la conformidad podrían estar sujetos a un régimen más restrictivo que los demás según el que utilice el organismo de acreditación. Esta situación puede conducir a distorsiones en el mercado y puede afectar a los usuarios de los servicios de los organismos de evaluación de la conformidad. Como resultado, la confianza se vería perjudicada y, por ejemplo los informes de ensayos o certificados emitidos en un país pueden no ser aceptados en otro” (ISO, ONUDI. Creando Confianza. La Caja de Herramientas de Evaluación de la Conformidad. Ob. Cit.).

Una de las tantas prácticas ineficientes en el terreno estatal ha sido crear instituciones con más o menos unas mismas funciones, debilitando y desmeritando a unas y apoyando de manera aparentemente inexplicable y desmedida a otras (tales prácticas constituyen una modalidad clásica de uso ineficiente de los recursos de los contribuyentes).

De aquí que no sea recomendable ni conveniente disponer de más de un organismo de acreditación, sino tener uno de carácter gubernamental que cuente con el apoyo de todos los ministerios y organismos reguladores del Estado, además del reconocimiento de las principales instancias industriales de carácter asociativo. Este tema, aunque hoy pudiera parecer intrascendente, toca uno de los aspectos cruciales de las IC modernas: la sostenibilidad a largo plazo del subsistema de acreditación.

Otro de los aspectos asociados a la sostenibilidad de los organismos de acreditación es el financiamiento. Los gobiernos dominicanos han sido tradicionalmente roñosos con los organismos del Estado que son de naturaleza eminentemente técnica. Sin embargo, en la etapa actual, la ayuda financiera del Estado a la acreditación -a largo plazo- no es cuestión que pueda evadirse en tanto está indisolublemente atada al destino final de la IC, recientemente inaugurada.

En este contexto, el Gobierno podría contemplar en una primera etapa la fórmula de un abanico de donantes privados (nacionales y extranjeros) o de contribuciones ministeriales parciales, asignadas como un compromiso anual con la calidad (la calidad es un derecho elevado a la categoría de prerrogativas constitucionales del ciudadano dominicano). Las contribuciones ministeriales, autorizadas por los órganos estatales competentes, tienen la ventaja de que comprometen a las instancias decisorias fundamentales del Estado con los temas de la calidad, de creciente importancia en nuestros días.

Asegurar el financiamiento del ODAC es tarea insoslayable en la medida en que pueden pasar muchos años antes de que la entidad se autofinancie holgadamente:

“La acreditación no se cubrirá por sí misma en el corto plazo, y es dudoso si será así en el largo plazo en las economías en desarrollo, aunque el número mágico de 200 organizaciones acreditadas puede ser alcanzado. Por lo tanto, el gobierno debe reconocer que necesita apoyar financieramente al organismo de acreditación, y a largo plazo, si desea tener uno” (ISO, ONUDI. Creando Confianza. La Caja de Herramientas de Evaluación de la Conformidad. Ob. Cit.).

En general, el Gobierno debiera garantizar un financiamiento básico anticipado, es decir, utilizando los términos de la Ley, los recursos financieros requeridos para el funcionamiento operativo, incluidos los necesarios para la representación y la participación del país en los diferentes organismos regionales e internacionales de acreditación. Se recomienda hacer tal asignación antes de poner en marcha el proyecto de implantación del ODAC.

La sostenibilidad de los organismos de acreditación está vinculada a otros aspectos, formulados claramente en la referida Norma ISO/IEC 17011 y en otros documentos de las organizaciones internacionales.

Uno de ellos se refiere a que las decisiones de acreditación no podrán estar sujetas a la aprobación de terceros. En este sentido, sobra puntualizar que las direcciones o las demás agencias del gobierno no podrán intervenir en las decisiones de acreditación, en ninguna etapa.

El ODAC, en nuestro caso, queda obligado exclusivamente al cumplimiento continuado y demostrable de la Norma internacional ISO/IEC 17011, siempre dentro del marco del respeto a las leyes nacionales.

La Ley 112-12 es clara cuando establece (Art. 30) que uno de los objetivos fundamentales de la Comisión Técnica de Expertos del Consejo Directivo es:

“…Velar por el cumplimiento de las Normas y los procedimientos de acreditación, y garantizar el cumplimiento estricto de las disposiciones, normas, guías y directrices de los organismos internacionales competentes en la materia”.

Por otro lado, como se podrá leer en ese mismo texto, la Comisión Técnica de Expertos del Consejo Dominicano para la Calidad (CODOCA) tiene potestad para conocer, recomendar y enriquecer en lo que atañe a planes, reglamentos internos, designación del personal e intervención en materia de apelaciones y sanciones, pero no está facultada para aprobar documentos o refrendar decisiones que tengan que ver directamente con el proceso de acreditación en sí mismo. El siguiente artículo de la ley es bastante exacto al respecto:

“Artículo 75.- De la Comisión Técnica de Expertos. La Comisión Técnica, extensión especializada del Consejo Directivo del CODOCA, es el organismo responsable de conocer, examinar y mejorar los programas, estrategias e iniciativas institucionales del ODAC, de acuerdo con el Artículo 30 de la presente Ley y sin perjuicio de otras atribuciones que puedan ser establecidas mediante Reglamento”.

Además, el director del ODAC es miembro titular del Consejo Directivo del SIDOCAL, con voz, pero sin voto, y en tal virtud podrá designar a los representantes del ODAC ante la Comisión Técnica de Expertos y detener allí cualquier intento de interferencia en los asuntos referidos a las acreditaciones otorgadas.

A todas estas disposiciones y mandatos se añade el hecho de que la ley define al ODAC como un ente gubernamental con todas las autonomías posibles, sujeto al cumplimiento de la normativa internacional, tal y como se establece en el Art. 72, antes citado.

Otro de los aspectos importantes de la sostenibilidad de un organismo de acreditación es que su transparencia e imparcialidad queden absolutamente garantizadas. De aquí que la Norma aborde algunas actividades en las que el organismo de acreditación no podría verse involucrado, tales como las relativas a los servicios de consultoría y de evaluación de la conformidad.

Por otra parte, todas las cuestiones concernientes a un proceso de acreditación en curso son absolutamente transparentes para las partes involucradas, y estrictamente confidenciales para terceros, por lo que, en este último caso, deberá estar garantizado el no acceso a la información disponible (o a la que está en vías de generación) al respecto.

Todas las demás cuestiones relativas a la acreditación, como las referidas a los componentes esenciales recomendables para la implantación y desarrollo de una subestructura de acreditación, así como las propuestas relativas a esquemas de gestión y administración, han sido ampliamente examinadas en la literatura disponible, esto, al margen de las disposiciones orientadoras contenidas en la Norma ISO/IEC 17011 y los ejemplos de organismos de acreditación exitosos de la Región Hispanoamericana.

En relación con esto último, la experiencia acumulada por algunos organismos de acreditación de la región constituye una rica fuente de prácticas exitosas. En efecto, una de las grandes ventajas de la IC dominicana es que puede examinar los modelos de sistemas equivalentes en funcionamiento en la región, incorporando también las enseñanzas que pueden derivarse de los esquemas funcionales de algunos países desarrollados que tienen mucho tiempo experimentado con estos sistemas (de los modelos de Alemania y Francia pueden derivarse provechosas lecciones en los ámbitos técnico, regulatorio, de la relaciones de interdependencia institucional y de la gestión).

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