Julio César Santana
Al margen de las regulaciones gubernamentales, muchas de las cuales tienen como fundamento las normas internacionales provenientes de organismos reconocidos como la ISO, IEC y CODEX Alimentarius, se consolida un nuevo muro de requisitos normativos en los mercados desarrollados, especialmente en el europeo.
Nos referimos a las llamadas normas privadas cuya incidencia es cada vez mayor en los sectores de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC), agroalimentario y minorista.
La historia comienza con el surgimiento de consorcios y foros en el campo de las TIC en respuesta al creciente interés de los sectores industriales por disponer de sus propias normas y especificaciones técnicas. Estos foros, que en los inicios se conformaron con unas cuantas empresas TIC (décadas de los años 1980 y 1990), se enfocaron en el desarrollo de especificaciones técnicas con miras a mejorar su capacidad competitiva en el mercado global. Su interés no era lograr un amplio consenso de partes interesadas en estos documentos ni mucho menos realizar consultas públicas ni ayudar a la realización de objetivos eminentemente públicos.
Se trataba, como se ha indicado, de contribuir con el fortalecimiento de la capacidad competitiva de las grandes corporaciones de las TIC.
Estos grupos se fueron consolidando y, curiosamente, se hicieron más participativos, “más parecidos al sistema formal” de la normalización mundial, liderado por la ISO y la Comisión Electrotécnica Internacional (IEC).
Muchas de sus especificaciones técnicas, que sin dudas contribuyen al desarrollo de las industrias modernas, fueron aceptadas como normas internacionales de facto en el mercado. Esta situación no podía dejar de preocupar al sistema mundial formal que se inclinó por una aproximación de mayor profundidad a esta nueva realidad, ya que, al no poder poner en entredicho su existencia, tenía plena conciencia de que era capaz de inducir confusiones en torno a los objetivos y los principios de la normalización internacional.
El interés de la ISO y la IEC en descifrar la dinámica y tendencias de estas nuevas plataformas de normalización condujo al reconocimiento de que esos órganos privados complementarios eran el producto de los intereses estratégicos de las empresas TIC, no un plan deliberado para desestabilizar al sistema formal de normalización y disminuir sus influencias y reconocimientos mundiales.
De este modo, en vez de negar la realidad de las normas privadas o de iniciar una larga discusión conceptual con sus promotores, la estrategia adoptada por la ISO/IEC fue la de interactuar con sus órganos representativos de mayor relevancia y proponer inteligentemente que las especificaciones desarrolladas por ellos fueran filtradas a través del sistema formal y convertidas en normas internacionales ISO/IEC.
Esta actitud ISO/IEC, favorecida enormemente por las simpatías de muchos gobiernos influyentes por el sistema de normalización formal abierto, comenzó a dar resultados en la siguiente década (años 2000) con la adopción de Normas privadas como normas internacionales ISO/IEC, tales como las referidas al Sistema Operativo Linux, los formatos de Documento Abierto OASIS-ODF y de documento portátil de Adobe –PDF, entre muchas otras de enorme difusión, aceptación y relevancia práctica.
Pero las iniciativas privadas, específicamente de grupos de corporaciones líderes, no se detuvieron en el ámbito de las TIC. Sus actividades se expandieron a un área que es del interés especial de los países en desarrollo: el sector agroalimentario y de distribución minorista. En estas áreas tiene la delantera la Global Food Safety Initiative (GFSI, Globalgap), con sus normas ampliamente aplicadas a petición de las grandes cadenas de distribución de alimentos.
Esta importante iniciativa cuenta con el apoyo de innumerables empresas minoristas e instituciones de servicio alimentario de envergadura internacional. Figuran decenas de países en calidad de miembros asociados, entre ellos firmas de certificación privadas y también organismos de normalización del sistema formal, cuya principal fuente de financiación, como es conocido, son sus actividades de certificación en los campos conocidos. Igualmente, el sistema es apoyado por los llamados miembros proveedores, en cuyo número encontramos a importantes asociaciones de productores de los países en desarrollo.
Como señala la ISO, la idea explícita del Globalgap en el ámbito agroalimentario consiste en:
“…promover la mejora continua en los sistemas de inocuidad de los alimentos y garantizar la confianza y consistencia en el suministro de alimentos inocuos a los consumidores. Las iniciativas tendieron a ser manejadas por grupos de empresas líderes. Si bien estas Normas pueden beneficiarse de un alto nivel de aportes de expertos de la industria, no necesariamente se adhieren a los mismos principios de una organización de normalización internacional formal (es decir, principios de OTC-OMC sobre transparencia, apertura, imparcialidad y consenso, etc.) ni necesariamente utilizan las disciplinas del Anexo 3 del Código de Buenas Prácticas de la OTC de la OMC” (ISO. Normas Internacionales y Normas Privadas. Ginebra, febrero 2010).
El sistema de normalización formal exhibe hoy incuestionables avances en sus esfuerzos por garantizar los mismos objetivos del GLOBALGAP. Estos esfuerzos se extienden a la evaluación y armonización de los sistemas de gestión de la seguridad alimentaria con ayuda de la ISO 22000, que es, sin dudas, la mejor síntesis de las normas más relevantes de buenas prácticas agrícolas y de seguridad alimentaria de los minoristas y la industria alimentaria. Al mismo tiempo, la ISO y sus miembros trabajan otras normas complementarias del sistema de gestión principal para, como se señala en la obra arriba citada:
“…hacer frente a las incoherencias que puedan ser perjudiciales para los productores (grandes y pequeños), los fabricantes y en última instancia, el consumidor”.
Las Normas ISO han ganado y siguen conquistando la aceptación mundial. Sin embargo, como las Normas de certificación de la calidad GLOBALGAP están directamente vinculadas con negocios concretos en áreas tan fundamentales como el Aseguramiento Integrado de Fincas, Fabricación de Piensos Compuestos, material de Propagación de Plantas, Cadena de Custodia, etc., al objeto de cuidar la reputación de las grandes cadenas de minoristas y distribuidores europeos en el ámbito agroalimentario (y negociar precios en condiciones más ventajosas sujetas a requerimientos de calidad, inocuidad y buenas prácticas), su aceptación mundial, especialmente a escala regional, puede considerarse como impresionante en apenas 13 años.
La misma ISO se encarga de explicar algunas de las causas que han impulsado la creciente proliferación de las Normas privadas:
“Las Normas internacionales formales, en los planos nacional, regional e internacional, son un método establecido y probado para hacer frente a los desafíos tecnológicos y emergentes globales. Sin embargo, hay que tener en cuenta que es una realidad moderna que las normas privadas en áreas como el sector de las TIC, de la industria agroalimentaria y de distribución y las relativas a cuestiones sociales y ambientales hacen frente con éxito, en algunos casos, a una multitud de prioridades impulsadas por los grupos de interés”.
Dada esta realidad se desprende que las autoridades de normalización de los países en desarrollo deberían impulsar las certificaciones con las normas GLOBALGAP por lo menos en el sector agroalimentario y de distribución, siempre que hayan desarrollado esa competencia según la norma internacional correspondiente, para facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a los mercados desarrollados, especialmente a los que componen la Unión Europea.
La certificación es abierta a la evaluación del cumplimiento de cualquier tipo de documento normativo y no tiene o no debe tener restricciones dictadas por la procedencia de una norma o reglamento técnico de relevancia para un mercado importante, siempre que sus contenidos estén alienados con los avances de la ciencia, la técnica y la experiencia comprobada y tenga reputación o reconocimiento internacional.
Las normas privadas están proliferando quizás en proporción equivalente a los otros consabidos elementos que dificultan el acceso a los mercados por parte de los países considerados económicamente rezagados.
Así lo confirma la CEPAL aportando datos de la UNCTAD:
“…El número de sistemas privados se eleva a 400 y sigue aumentando. Los sistemas van desde los elaborados por una empresa determinada hasta los sistemas colectivos internacionales que inciden a nivel de toda una rama de actividad. Las Normas privadas tampoco son exclusivas de un país o una región geográfica e incluso pueden tener objetivos distintos, desde inocuidad de los alimentos hasta protección ambiental. En este sentido, el alto nivel de calidad exigido ya representa una de las más fuertes barreras al comercio de alimentos, en especial para los países en desarrollo y menos adelantados. Esta situación se agrava al agregarse requisitos de otras naturalezas como la protección de los animales, la producción orgánica, la ausencia de organismos modificados genéticamente, la rastreabilidad, el impacto ambiental y respeto a las Normas laborales, entre otros” (CEPAL. Serie Comercio Internacional. Salles de Almeida, Juliana. Las Normas Privadas: El Nuevo Desafío para las Exportaciones de los Países en Desarrollo. División de Comercio Internacional e Integración. Febrero, 2008).
De este modo, a las normas, directivas y reglamentos provenientes del sector formal de normalización (ISO/IEC) y de la reglamentación gubernamental, se suman los crecientes requerimientos de origen privado, realidad ésta que dificulta actualmente en grado considerable el aprovechamiento de las oportunidades y nichos de los mercados más organizados y con mayor capacidad de compra del mundo. En el caso de las PYMES, que enfrentan serios problemas respecto al cumplimiento de los procedimientos de evaluación de la conformidad y al financiamiento de las certificaciones de calidad requerido por sus procesos y productos, los mercados desarrollados resultan de hecho muchas veces inalcanzables. Para estas empresas, las normas privadas añaden nuevos obstáculos de entrada, especialmente cuando se trata de las exportaciones de alimentos.
La situación ya estructurada es la siguiente: los gobiernos hacen frente a la demanda de las organizaciones de consumidores respecto a temas como sostenibilidad ambiental, económica y social de la actividad agrícola en general, así como a la calidad e inocuidad de sus resultados: los alimentos; por otro, las grandes agrupaciones de minoristas, en defensa de su prestigio y marcas, y apuntando siempre a ventajas de precios sujetas a cumplimientos de requisitos de calidad e inocuidad, toman la iniciativa enarbolando sus propios marcos normativos.
Esta realidad, que para muchos países en desarrollo pasa desapercibida o que en la mayoría de los casos no es atendida apropiadamente, está decidiendo el futuro de la agricultura de exportación tercermundista, y podría ser la sentencia de muerte para millones de pequeños agricultores cuya dispersión y desprotección pública, sumadas las fluctuaciones de mercado y sus limitadas posibilidades financieras, los hace particularmente vulnerables.
La integración regional es uno de los planos donde mejor puede revelarse el potencial de competitividad de nuestros países. Al mismo tiempo, en los procesos de integración la IC puede revelar sus inestimables posibilidades como formidable herramienta de soporte técnico.
En efecto, se cuenta con un menú de instrumentos técnicos en los que una IC tiene o debe tener una intervención directa y protagónica con el fin de aprovechar los esquemas de integración regional existentes. Entre muchos otros, se cuentan:
• Armonización o equivalencia de normas y reglamentos técnicos.
• Armonización o equivalencia de procedimientos de evaluación de la conformidad.
• Armonización de los sistemas nacionales de medición mediante el aseguramiento de su trazabilidad internacional (ya explicada en entregas anteriores).
• Firma de acuerdos de Reconocimiento Mutuo en materia de normas, reglamentos y procedimientos de evaluación de la conformidad.
• Ampliación de los alcances de las acreditaciones a través de la participación de los organismos de acreditación nacionales en los MLA y MRA promovidos por los organismos regionales y mundiales competentes en la materia (IAAC, IAF, ILAC).
• Cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones de los tratados de libre comercio en lo concerniente a los temas del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio.
• Implantación, equipamiento y actualización de las oficinas y centros de información especializados en temas de comercio internacional (aseguramos que la ley que crea el SIDOCAL dispusiera la organización de uno), específicamente en las temáticas vinculadas a los sistemas nacionales de la calidad, asunto ya abordado en este trabajo.
Si existen espacios en la economía global donde los países en desarrollo pueden potenciar sus habilidades productivas y sus capacidades competitivas y de innovación, estos están claramente definidos por los acuerdos de libre comercio. Sin embargo, las oportunidades que para el país encierran estos acuerdos lucen distantes por la falta de desarrollo de una cultura de exportación a lo largo de su historia.
En tal virtud, la falta de competitividad en muchas áreas del comercio en el marco solamente de un Acuerdo, el RD-Cafta, se debe mitigar
“…Para nivelar el terreno de juegos con los países competidores. Lograr una consolidación y solidez en el sector exportador hará que el país pueda maximizar los beneficios que le brinda el DR-CAFTA desde el punto de vista de la apertura y facilidad de acceso a nuevos mercados” (USAID. MIC. La Evaluación del Impacto del RD-CAFTA en los Sectores Productivos de la República Dominicana. Santo Domingo, septiembre 2011).
Por tanto, si bien estos acuerdos propician mejores condiciones de comercio, por sí solos no aseguran que los participantes terminen siendo más integrados y competitivos. Este planeamiento sugiere ver más de cerca el término “competitividad”.
La “competitividad” tiene una multiplicidad de aristas y cualquiera que sea el ámbito se ve afectada por:
a. El nivel del desarrollo industrial.
b. La aptitud innovadora de las empresas.
c. La visión de mediano y largo plazo del desarrollo impulsada desde el Gobierno.
d. Los valores nacionales.
e. La cultura productiva histórica (que condiciona fuertemente el cambio de actitudes y valores).
f. El grado de desarrollo de las infraestructuras energéticas, físicas, sociales e institucionales (en el número de las cuales cabe incluir la infraestructura de la calidad).
La competitividad refleja “la medida en que una nación, en un sistema de libre comercio y condiciones equitativas de mercado, puede producir bienes y servicios que superen la prueba de los mercados internacionales, al tiempo que mantiene e incrementa el ingreso real de su pueblo a largo plazo” (OCDE, 1996, “Benchmarking Business Environments in the Global Economy”. Citado por: Warner, Andrew. National Bureau of Economic Research Cambridge, Massachusetts, y Center for Global Development Washington, D.C. Definición y Evaluación de la Competitividad: Consenso sobre su Definición y Medición de su Impacto. Nota Informativa elaborada para el Banco Interamericano de Desarrollo. Versión Preliminar para Comentarios. Mimeo).
Consecuentemente, no es la aprobación oficial lo que determina que los acuerdos de libre comercio sean convenientemente aprovechados y que puedan ser definidos como mecanismos idóneos de integración: son los factores antes mencionados los que impulsan la intensificación, eficientización y facilitación de los flujos comerciales entre socios. Por otro lado, estos factores posibilitan el movimiento de la “carreta de la competitividad” solo cuando es comprobable una especie de sintonía perfecta entre “voluntades y capacidades”.
En este sentido, es oportuno el señalamiento de Andrés van der Horst:
“La suscripción y puesta en vigor de los acuerdos comerciales es el primero de los pasos que requiere la liberalización económica, pero el verdadero reto del desarrollo comercial, tras este punto de partida, se pone a prueba en la manera en que los países reestructuran, adaptan y optimizan sus sectores productivos, sus beneficios de una manera sostenible, efectiva, progresiva e incluso con equidad distributiva. En otras palabras, la capacidad competidora y emprendedora para obtener provechos óptimos de la manera más rentable posible, es la parte más difícil de la administración de los tratados comerciales. Si bien algunos países gozan de ciertas ventajas, el éxito del comercio exterior depende tanto de las voluntades como de las capacidades. Así concebida, la competitividad puede verse como el catalizador de las primeras y herramientas transformadoras de estas últimas” (Consejo Nacional de Competitividad (CNC). Boletín Informativo No. 8.).
En general, un comportamiento exportador exitoso que hace de la competitividad un proceso sustentable puede comprobarse cuando existen evidencias sobre:
• Una participación creciente en mercados muy competitivos.
• Progresos en la diversificación de las exportaciones.
• Tasa de crecimiento sostenido de las exportaciones.
• Aumento del contenido tecnológico de las exportaciones.
• Consolidación de las habilidades exportadoras.
• Aumento del universo de empresas locales que compiten en mercados de países desarrollados.
• Incrementos en la productividad general del sector productivo.
• Incremento real de la capacidad de las empresas nacionales de cumplir con los requisitos técnicos y legales de los mercados destino de sus productos.
• Apoyo sostenido del Gobierno en el marco de una estrategia nacional de desarrollo.
Estos son indicadores de un buen desempeño en los mercados externos; los progresos respecto a ellos pueden convertir la competitividad en un proceso sustentable del que se derivarían ingresos crecientes. (UNCTAD (2002). Comercio, medioambiente y desarrollo. Informe 2002. Naciones Unidas, UNCTAD).
En otras palabras, el desarrollo de capacidades competitivas sugiere, entre otras cosas, la disponibilidad de capacidades técnicas (combinación productiva de recursos, destrezas, aptitudes y conocimientos especializados), infraestructuras adecuadas, existencia de una aptitud innovadora nacional organizada, instituciones robustas y visión del desarrollo de largo plazo; son estos, entre otros, los factores que permitirían a las empresas seguir con relativo éxito la dinámica de los mercados globales y alcanzar el máximo nivel de aprovechamiento de los tratados comerciales.
En cuanto a lo que concierne a la infraestructura de la calidad, como se ha explicado, para aprovechar las oportunidades y maximizar los beneficios del libre comercio se requiere de la creación de un organismo nacional de acreditación. De él se deriva el nivel de confianza que es necesario en todas las transacciones de comercio.
En efecto, la confirmación de las competencias técnicas de los organismos de evaluación de la conformidad por un organismo de acreditación reconocido, acerca a las naciones a través de la confianza en la calidad, seguridad, inocuidad y compatibilidad operativa de los productos objetos de comercio.
Esa confianza se fortalece y el comercio crece y se diversifica con ayuda de los ARM y MLA, los procesos de armonización y equivalencia, la instalación y eficacia de los servicios de información y el desarrollo sistemático de la capacidad técnica nacional en los ámbitos de la normalización, metrología, acreditación, reglamentación y certificación.
La semana pasada se celebró en la ciudad capital la Asamblea de la Cooperación Interamericana para la Acreditación (IAAC), lo cual nos llenó de alegría porque sabemos cuán importantes son estos acercamientos a los organismos regionales de acreditación para un país que se encuentra en la etapa inicial de la construcción del suyo.
Seguir la ruta trazada por la Estrategia Nacional de Desarrollo(END) y el Plan Nacional de Competitividad Sistémica (PNCS) e implantar, equipar y lograr el reconocimiento internacional de los dos institutos contemplados en el SIDOCAL (INDOCAL y ODAC), se traduciría, sin dudas, en un cambio revolucionario de la “modalidad de hacer” comercio internacional por las empresas dominicanas. Además, el SIDOCAL es herramienta imprescindible para el fomento de una cultura de exportación, de la cual el país ha carecido por esa falta de sintonía ancestral entre voluntades (políticas) y capacidades, señaladas por van der Horst.
Poner una mayor y sostenida atención a los temas de una IC es una recomendación explícita de los acuerdos de libre comercio firmados por el Gobierno dominicano.
En particular, en el texto del TLC entre los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (RD-CAFTA) podemos leer:
“Las Partes intensificarán su trabajo conjunto en el campo de las Normas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad, con miras a facilitar el comercio entre las Partes. En particular, las Partes buscarán identificar iniciativas facilitadoras del comercio en relación con normas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad, que sean apropiadas para ciertos asuntos o sectores en particular. Tales iniciativas podrán incluir cooperación en asuntos de reglamentación, tales como convergencia o armonización con las normas internacionales, confianza en la declaración de conformidad de un proveedor y el uso de la acreditación para calificar a las entidades de evaluación de la conformidad.” (Tratado de Libre Comercio República Dominicana –Centroamérica – Estados Unidos. Art. 7.4: Facilitación del Comercio. Mimeo).
En términos semejantes se expresa el Acuerdo de Asociación Económica entre los Estados del CARIFORUM y la Comunidad Europea y sus estados miembros, concretamente:
“Las Partes reconocen la importancia de cooperar en lo relativo a los reglamentos técnicos, las normas y los procedimientos de evaluación de la conformidad, a fin de alcanzar los objetivos del presente Acuerdo”. También se prevé facilitar apoyo “…para el desarrollo y la adopción de reglamentos técnicos, Normas y procedimientos de evaluación de la conformidad armonizados basados en las Normas internacionales pertinentes” (Acuerdo de Asociación Económica entre los Estados del CARIFORUM y la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. Ver capítulos 6 y 7 del Acuerdo. Mimeo).
Lamentablemente, en el caso dominicano, esta es la parte de los tratados comerciales menos atendida, aunque debe esperarse que con el establecimiento del SIDOCAL la débil o casi nula atención a estos temas se transforme en una cuestión de alta prioridad en la agenda gubernamental.
De manera particular, el apoyo al SIDOCAL debe expresarse en la creación, equipamiento y fortalecimiento de la infraestructura metrológica del país, hoy de hecho inexistente. En esta materia existe un sistema mundial, erigido el 20 de mayo de 1875 mediante la Convención del Metro o Tratado del Metro (del que estamos casi “fuera” por una deuda acumulada desde el año 1962), que establece la necesidad de demostrar las equivalencias o uniformidad entre los patrones nacionales de medición.
La globalización, la creciente interdependencia de las economías nacionales, el vertiginoso avance de las ciencias y de sus aplicaciones tecnológicas, y la preeminencia en las evaluaciones fronterizas de los temas de la calidad, seguridad e inocuidad, colocan la equivalencia mundial de las mediciones en el marco de las necesidades insoslayables del desarrollo moderno.
“La apertura creciente de los mercados ha mostrado los beneficios de los acuerdos que faciliten el reconocimiento de los resultados de la evaluación de la conformidad a través de las fronteras entre países, con el ideal de lograr que una sola prueba sea reconocida como válida en todo el mundo, sin que sea importante dónde o quién haya efectuado la prueba. La mayor parte de estas pruebas se apoyan en mediciones. De especial importancia para su reconocimiento por las partes, es la equivalencia de las mediciones, la cual se logra, en primer lugar, por el uso de las unidades de medida que se hayan convenido internacionalmente, llevadas a la práctica en cada país mediante sus patrones nacionales bajo la responsabilidad de los institutos de metrología respectivos…” (CENAM. El Arreglo de Reconocimiento Mutuo del Comité Internacional de Pesas y Medidas: ARM-CIPM. México, 8 de diciembre 2005. Mimeo).
La inexistencia de una infraestructura metrológica nacional confiable no solo es un gran obstáculo para la implementación de cualquier estrategia de desarrollo que apunte a las exportaciones y al bienestar interno, sino también una importante fuente de pérdidas para el comercio, las industrias y los consumidores.
Es un hecho establecido que el costo de las mediciones en una economía nacional está entre el 3 y el 5 por ciento de su Producto Interno Bruto (ver cuadro adjunto). Finalmente, es importante que cada país disponga de la capacidad para influir en los contenidos y orientaciones del lenguaje técnico internacional cada vez más homologado mediante su activa participación en los eventos mundiales donde ese lenguaje se desarrolla, perfecciona y actualiza. Vale la pena volver a puntualizar aquí que influir en el proceso de elaboración de normas internacionales es hoy, sin dudas, una cuestión de desarrollo y también un asunto asociado al grado de equidad que es posible alcanzar en los intercambios comerciales.
